Nach wie vor planlos

Seit dem letzten Sommer verhandeln Abgesandte der britischen Regierung mit Vertretern der Europäischen Union in Brüssel über einen Ausstieg des Landes aus der Gemeinschaft. Die Verhandlungen hinken dem Zeitplan hinterher und nur Weniges ist bis jetzt einer Einigung zugeführt worden. Sogar ob man sich überhaupt einigen oder ob es doch zu einem „harten“ Ausscheiden des Vereinigten Königreichs kommen wird, ist noch unklar. Wenn man deshalb eines bis jetzt sicher feststellen kann, so ist es lediglich dieses: Eine befriedende Funktion hat die Volksabstimmung zum sogenannten Brexit nicht gehabt. Der jahrzehntealte Streit über Großbritanniens Platz in Europa tobt im Land unvermindert weiter.

Aus demokratietheoretischer Perspektive war die Umsetzung der Volksabstimmung ohnehin höchst fragwürdig, weil die Wählerschaft sich nicht auf der Basis neutraler Informationen bewusst entscheiden konnte. Die nach Ansicht aller in- und ausländischen Experten praktisch unvermeidliche wirtschaftliche Schlechterstellung des Landes nach dem Ausscheiden wurde heruntergespielt. An ihre Stelle traten Versprechen über bessere wirtschaftliche Möglichkeiten in der Zukunft, die sich bisher als hohl erwiesen haben. Dennoch muss anerkannt werden: Es hat bis jetzt keinen grundlegenden Meinungsumschwung im Land gegeben. Der Austritt wird überwiegend als notwendiges Resultat einer demokratischen Entscheidung akzeptiert. Zumindest darin ist man sich weitgehend einig.

Wichtige Regierungsaufgaben bleiben liegen

Wie sehr Großbritannien von dieser zentralen Entscheidung noch immer dominiert wird, kann man vielleicht am besten daran ablesen, dass die Brexit-Debatte die gesamte Verarbeitungskapazität des Staates in Beschlag nimmt und für andere Themen praktisch kein Raum mehr ist. Einem Feuer gleich, dass allen Sauerstoff für sich beansprucht, erstickt das Brexit-Thema die Beschäftigung mit wichtigen Zukunftsfragen, sei es die Krise auf dem Wohnungsmarkt oder der dringend notwendige Kampf gegen die immer größer werdende regionale Ungleichheit, unter der vor allem der Norden Englands leidet.

Auch fest etablierte staatliche Routinen fallen dem hoch politisierten Kampf um die Umsetzung des Brexit zum Opfer und tragen zu einer Verschlechterung der Regierungsqualität bei. Der britische Zentralstaat war Vorreiter bei der Einführung von „regulatory impact assessments“ – systematischen Beschreibungen und Analysen der Folgen, die geplante Gesetzesänderungen auf Wirtschaft und Gesellschaft haben. Sie sollen rationalere Diskussionen über geplante neue Gesetze ermöglichen und nach deren Verabschiedung die Umsetzung geplanter Maßnahmen erleichtern.

Beim Brexit-Gesetz hat man jedoch auf die systematische Beschreibung und Analysen der Folgen verzichtet, obwohl der Austritt aus der Europäischen Union vermutlich die folgenreichste Veränderung seit Jahrzehnten ist und buchstäblich das ganze Land betrifft. Der zuständige Minister David Davis musste sogar vor einem Parlamentsausschuss eingestehen, dass sein Ministerium trotz gegenteiliger Behauptungen keine Abschätzungen der Folgen für die verschiedenen Wirtschaftsbranchen vorgenommen hatte. Als diese dann nach einem Parlamentsbeschluss hastig nachgereicht wurden, erwiesen sich Teile davon als direkt aus der Online-Enzyklopädie Wikipedia kopiert.

Taktik statt kühler Kompetenz

In vergleichenden Untersuchungen wie den Sustainable Governance Indicators (SGI) der Bertelsmann-Stiftung hat das Regierungssystem Großbritanniens immer sehr vorteilhaft hinsichtlich der Nutzung akademischen Sachverstands für die Vorbereitung politisch-administrativer Entscheidungen abgeschnitten. Die Idee, politische Vorhaben systematisch in einem „Weißbuch“ darzulegen und abzuwägen, stammt ursprünglich aus Großbritannien und wurde von anderen Staaten übernommen. Die schottische Regierung veröffentlichte beispielsweise zehn Monate vor dem Referendum über die Unabhängigkeit Schottlands im Jahr 2014 ein 670 Seiten starkes Dokument mit dem Titel „Scotland's Future“, das detaillierte Angaben zur Umsetzung im Fall eines positiven Votums enthielt.

Die Wähler konnten daher sehr konkret über die Pläne und ihre Plausibilität diskutierten und informiert abstimmen. Im Fall des Brexit ist ein solches Dokument noch nicht einmal nach dem Votum vorgelegt worden. Auch wurden von der Regierung keine Kommissionen von Experten benannt, die mit der Ausarbeitung von Szenarien und Folgenabschätzungen betraut worden wären. Schon 2017 konnte der SGI-Länderbericht für Großbritannien deshalb nur feststellen: „Der Ausgang des Referendums macht Unzulänglichkeiten in der Regierungsführung augenfällig, nicht zuletzt das völlig unzureichende Durchdenken einer solch folgenschweren Entscheidung und das Fehlen eines Planes für den Fall, dass die Wähler sich für den Austritt entscheiden.“ (englische Original: „The referendum result has drawn attention to shortcomings in governance, not least the inadequate thinking-through of so momentous a decision and the lack of planning for a vote to leave.“)

Auf den ersten Blick erstaunt das sehr und widerspricht der britischen Reputation für Pragmatismus und kühle Kompetenz. Aber bei genauerem Hinsehen sind diese Klischeeverletzungen ganz gut durch die politischen Schwierigkeiten zu erklären, in denen sich auch die Regierung unter Premierministerin Theresa May immer noch befindet. Denn wie das ganze Land ist auch die regierende Konservative Partei gespalten hinsichtlich des Themas Brexit. Weder die Wortführer des Austritts aus der EU um Außenminister Boris Johnson und Chef-Euroskeptiker Jacob Rees-Mogg noch die seinerzeitigen Befürworter eines Verbleibs wie Schatzkanzler Philip Hammond und Theresa May selbst haben die Oberhand.

Sie belauern sich und suchen taktische Vorteile, um ihre jeweiligen Präferenzen durchzusetzen. Für die einen ist das ein möglichst umfassender Austritt, für die anderen ein das Wirtschaftsleben möglichst wenig störendes Ende der EU-Mitgliedschaft. Normalerweise würde eine solche gegenseitige Blockade wohl zu Neuwahlen und einem Regierungswechsel führen. Doch der Versuch, durch ein neues Wählervotum die eigene Position zu stärken ist im Sommer 2017 fehlgeschlagen – Premierministerin May verlor damals die knappe eigene Mehrheit und ist seitdem in der Regierung auf die Unterstützung der nordirischen Splitterpartei DUP angewiesen.

Dysfunktionales Parteiensystem

Zudem würde ein Regierungswechsel die Situation wohl nicht klären, denn auch die Labour Party unter Jeremy Corbyn ist sich hinsichtlich der Strategie beim Brexit nicht einig. Zu diagnostizieren ist deshalb eine Situation, in der das britische Parteiensystem dysfunktional geworden ist, weil die Trennung zwischen den Parteien nicht mehr die Hauptstreitlinien in der Gesellschaft widerspiegelt. Da das britische Mehrheitswahlrecht aber tendenziell die existierenden Parteien schützt und die Bildung neuer Parteien erschwert, ist eine baldige Änderung dieser Situation wenig wahrscheinlich.

Viel spricht deshalb für einen unerfreulichen Ausgang des gesamten Brexit-Prozesses. Denn eine Regierung, die in elementaren Fragen intern zerstritten ist, wird kein durchsetzungsstarker Verhandlungspartner der EU sein können. Auf Seiten der Brexit-Befürworter geweckte Erwartungen werden deshalb wahrscheinlich enttäuscht werden, da es keine vollständige Loslösung aus den Strukturen der EU geben wird. Wirtschaftliche Nachteile werden dennoch in Kauf genommen werden müssen, gerade in den am schwächsten aufgestellten Regionen. Das Vereinigte Königreich läuft deshalb Gefahr, aus dem Brexit deutlich weniger vereinigt herauszukommen als es hineingegangen ist.