Die Schaffung eines diplomatischen Dienstes der EU, im Brüssler Jargon Europäischer Auswärtiger Dienst(EAD) genannt, ist ein Schritt nach vorn, der vor zehn Jahren noch undenkbar gewesen wäre. Doch wird sich an der heutigen Situation nicht viel ändern, denn derVertrag von Lissabon — unter anderem der Gründungsakt der Ashton-Behörde — definiert keine gemeinsame EU-Außenpolitik. Wie könnte man denn auch Regeln definieren, die vom jeweiligen politischen Willen demokratisch gewählter Regierungen abhängen?

Die ersten Ernennungen von 28 EU-Botschaftern in Afrika, Amerika, Europa und Asien, die von der Chefin der europäischen Diplomatie jüngst beschlossen wurden, sind ernüchternd. Sicher, ein neuer Schritt in Richtung einer gemeinsamen Außenpolitik ist vollbracht, doch hat die EU weiterhin kaum Gewicht auf internationalem Parkett. Daran wird auch das Netzwerk von 136 Botschaften und den sicherlich äußerst brillanten Diplomaten nichts ändern. Ebenso wenig das von Ashton geschaffene Krisenzentrum, welches sie trotz gegenteiliger Meinung von mehr als hundert führenden Experten durchgesetzt hat.

Die EU steht bei den wichtigsten internationalen Dossiers weitgehend außen vor. Die EU fehlt bei den Friedensverhandlungen im Nahen Osten, unterstützt kaum die USA, um Druck auf den Iran und dessen Atomprogramm auszuüben und zieht sich nach und nach aus Afghanistan zurück. Der einzige internationale Erfolg, den die EU vorzuweisen hat, ist ihre Rolle bei der Annäherung Serbiens mit seiner ehemaligen Provinz, dem heute unabhängigen Kosovo. Doch solange sich Catherine Ashton nicht auf eine außenpolitisch aktive EU stützen kann, ist sie zu schwach, um europäische Positionen zu verteidigen. Womit könnte sie auch drohen? Etwa mit der Kopie des Lissabon-Vertrags als ultimativer Waffe? Und mit der Schließung einer EU-Botschaft als Druckmittel?

Der Club der Fliegengewichte

Es ist nicht lange her, da sah es aus, als könnte die EU bei den Klimaverhandlungen das Heft übernehmen. Doch mit dem gescheiterten Gipfel von Kopenhagen im Dezember 2009 konnten auch diese Illusionen wieder begraben werden. Europas Autorität und auch Selbstvertrauen sind dabei arg in Mitleidenschaft gezogen worden. Selbst große EU-Mitglieder wie Deutschland, Frankreich und Großbritannien sind auf der internationalen Bühne nur Fliegengewichte. Die Wahrheit ist, dass die europäischen Großmächte seit dem Zweiten Weltkrieg nicht mehr der Nabel der Welt sind. Europa ist heute zu schwach, um eine Führungsrolle zu übernehmen, und zu groß, um am Rand des Weltgeschehens zu bleiben.

Mit einem BIP von mehr als 28 Prozent des globalen BIP ist die Union ein wirtschaftlicher Riese und ein politischer Zwerg. Deshalb verhandeln die USA, Russland, China, Indien oder Brasilien auch lieber separat mit den EU-Mitgliedern als mit der Union als Ganzes. Laut Cornelius Ochmann, Außenpolitikexperte der Bertelsmann-Stiftung, wird die EU zuerst da gemeinsame außenpolitische Ziele definieren, wo die unterschiedlichen nationalen Interessen der Mitgliedsstaaten weniger ausgeprägt sind, beispielsweise in Teilen Asiens, Afrikas oder Südamerika.

Jedem EU-Block seine Einflusszentren

Die EU-Außenpolitik wird nicht in Frau Merkels Kanzleramt geschaffen werden, genauso wenig wie im Elysée-Palast oder in 10 Downing Street. Für den Europaparlamentarier Jacek Saryusz-Wolski Vorsitzender des Ausschusses für Auswärtige Angelegenheiten des Europaparlaments kann sie nur durch eine Zusammenarbeit der EU-Regierungen, des EU-Parlaments und von Ashtons EU-Außendienstes entstehen. Nur so wird eine erfolgreiche und ausgewogene Politik erreicht werden, die die oftmals divergierenden Interessen der großen und kleinen Länder, des Parlaments und der Chefin der EU-Außenpolitik berücksichtigt.

Cornelius Ochmann notiert zudem eine unvermeidliche, progressive Regionalisierung der Außenpolitik. Es ist völlig klar, dass Frankreich mit Italien oder Portugal immer an der Spitze in Bezug auf Afrika oder den Ländern des Mittelmeerraums stehen wird. Die Spanier und Portugiesen werden bei der EU-Außenpolitik in Südamerika immer an erster Stelle stehen. Deutschland und Polen (unterstützt von Frankreich) werden sich im Rahmen der Ostbeziehungen eher um Russland und die anderen osteuropäischen Nachbarn kümmern. Und was ist mit Großbritannien? Die starke diplomatische Präsenz der Briten in der EU-Diplomatie, sowie die Tatsache, dass Ashton Britin ist, bedeuten, dass London die EU-Diplomatie nicht sabotieren wird, auch wenn die Briten nicht deren treibende Kraft sind.

Erster Schritt: größer werden

Früher oder später wird sich die regionalisierte Politik zu einer gemeinsamen EU-Außenpolitik zusammenfügen. Uneinig sind sich die Experten über die Zeit, die dieser Prozess beanspruchen wird. Für manche reichen zwei oder drei Jahre, andere sprechen von einem Jahrzehnt. Es gibt viele Bereiche, in denen Europa eine wichtige Rolle spielen könnte. In Afrika beispielsweise, wo China Milliarden in Industrie und Handel investiert und die USA Milliarden in Entwicklungshilfe stecken. Wäre es nicht vernünftiger, die Anstrengungen zum Wohle der afrikanischen Bevölkerung zu koordinieren anstatt in einen Konkurrenzkampf zu treten? Dasselbe Modell könnte auf andere Regionen der Welt übertragen werden.

Selbstverständlich liegt es auch im Interesse Europas, die EU-Erweiterung in den Balkanstaaten voranzutreiben. Ebenso wie jetzt mit der Türkei Klartext zu reden. Entweder beschleunigt man die Verhandlungen und stimmt einem EU-Beitritt zu, mit allem, was das bedeutet, oder man bricht die Beitrittsverhandlungen ab und definiert die Beziehungen zu Ankara über eine strategische Partnerschaft, die Europa sicherlich eher braucht als die Türkei. Die Union muss ihr Potenzial ausschöpfen. Die Ashton-Behörde ist ein guter Schritt, doch müssen die diplomatischen Kanäle jetzt inhaltlich gefüllt werden. Daran hapert es noch. Europa darf nicht noch mehr Zeit vergeuden. (js)