Die Geschichte bietet nur wenige bedeutungsvolle Beispiele für erfolgreiche politische Staatenbunde. Als sich die Vereinigten Staaten in den 1780er Jahren zusammenschlossen, waren sie eine Handvoll spärlich besiedelter junger Staaten mit einer gemeinsamen Kultur und einer gemeinsamen Sprache – somit lassen sich daraus für das Europa von heute nicht viele relevante Lehren ziehen. Die Erfahrung der Schweiz hat jedoch mehr Aspekte zu bieten, wie etwa die langsame Ausreifung. „Ein Staatenbund braucht Zeit“, sagt der frühere Schweizer Diplomat Jakob Kellenberger. „Es dauerte Jahrhunderte, bis die Bewohner der Schweizer Kantone einander besser kennen lernten, dann eine lange Zeit der Eidgenossenschaft, bis der Schritt zum Bundesstaat dann 1848 vollzogen wurde.“ [...]

Wie er erklärt, funktioniert der Schweizer Bundesstaat, weil die Zentralregierung die Autonomie der Kantone (die nie darauf erpicht waren, ihre Autorität abzutreten) respektiert und darauf achtet, ihre Macht nicht zu missbrauchen. Alle Macht, die nicht ausdrücklich von der Schweizer Verfassung an die Bundesregierung übergeben wurde, liegt weiterhin bei den Kantonen. Europa hat bereits mehrere Jahrzehnte einer schrittweisen Integration hinter sich – und vor sich eine Welt, die immer schneller wird. Es muss den Übergang zu einer vollen politischen Union innerhalb von Jahren und Jahrzehnten absolvieren, nicht über Jahrhunderte hinweg, doch kann es dem Schweizer Vorbild dennoch zum Großteil folgen. [...] Mit anderen Worten: Wie die Schweiz braucht Europa eine starke, doch zugleich beschränkte zentrale Regierung, die soviel Raum wie möglich für lokale Diversität bietet.

Herumdoktern hilft nicht

Obwohl ein europäischer Staatenbund für alle EU-Mitgliedsstaaten offen sein muss, sollte man nicht aufhören, sich darauf zuzubewegen, nur weil manche noch nicht dazu bereit sind. Auch sollte er nicht von oben aufoktroyiert werden. Die Bevölkerung eines jeden Staates wird demokratisch entscheiden müssen, ob es langfristig in ihrem Interesse liegt, sich dem Staatenbund anzuschließen oder nicht. Es ist illusorisch zu glauben, man könne eine starke politische Union auf der schwachen Bindung errichten, die aus dem Herumdoktern an bestehenden Verträgen entsteht. Sie muss vielmehr auf einem Mandat des Volkes beruhen.

Ein geeigneter Ort für diese Diskussionen wäre eine europäische Vollversammlung. Der frühere belgische Ministerpräsident Guy Verhofstadt, der deutsch-französische Politiker Daniel Cohn-Bendit (beide sind Mitglieder des Europäischen Parlaments) und noch andere haben vorgeschlagen, die Europäische Parlamentswahl von 2014 zur Wahl einer verfassungsgebenden Versammlung zu machen. Letztere solle dann eine neue Verfassung für Europa entwerfen und derartige Ideen mit einbeziehen.

Wie genau könnte eine politische Union in Europa funktionieren? Das Europäische Parlament könnte den Vorsitzenden der Europäischen Kommission wählen, der dann aus den größeren Parteien im Parlament ein Kabinett bilden und Minister ernennen könnte – darunter auch einen Finanzminister mit dem Recht, Steuern zu erheben und einen angemessenen Haushalt auf europaweiter Basis auszuformulieren. Das Hauptaugenmerk des Finanzministers läge dabei auf der gesamtwirtschaftlichen Koordinierung, nicht auf der einzelwirtschaftlichen Verwaltung.

Es muss mehr auf dem Spiel stehen

Andere Mitglieder des Kabinetts wären für die Bereitstellung supranationaler öffentlicher Güter in Europa zuständig (Verteidigung, Außenpolitik, Energie, Infrastrukturen usw.). Dabei würden allerdings möglichst viele Entscheidungen in den Händen der Nationalregierungen innerhalb des Staatenbundes bleiben. Der Europäische Gerichtshof würde in allen aufkommenden Streitfragen zur Souveränität zwischen der Kommission und den Mitgliedsstaaten entscheiden.

Da das Parlament mehr Macht hätte und den Vorsitzenden der EU wählen würde, wäre es sinnvoll, wenn die Parlamentswahlen auf europaweiten Listen anstatt auf nationalen Parteilisten beruhen würden. Stünde bei den Wahlen mehr auf dem Spiel, würde dies zu mehr Diskussion und zu einer höheren Wahlbeteiligung führen. Dies wiederum würde den Ergebnissen und den Institutionen insgesamt mehr Legitimität verleihen.

Parteien, die bei den europaweiten Wahlen weniger als zehn oder 15 Prozent der Stimmen erhielten, wären zwar bei den Debatten vertreten, hätten aber kein Stimmrecht. Eine solche Regel würde die Politik zu gemäßigten Kompromissen treiben und den Stillstand vermeiden, der durch das Vetorecht kleinerer Parteien innerhalb einer Koalition entsteht.

Langfristige Interessen

Der aktuelle Europäische Rat würde bei diesem Plan zum Oberhaus der Legislative. Seine Mitglieder würden von den Nationalstaaten auf gestaffelte Amtszeiten ernannt, die länger wären als die kürzeren Wahlzyklen des Unterhauses im Parlament. Dadurch würde die Regierungsführung zu einer langfristigeren Perspektive ermutigt. Anders als das Unterhaus, dessen Fokus vorwiegend auf den kurzfristigen Interessen seiner nationalen Wähler läge, wäre das Oberhaus ein eher beratendes Organ, das sich mit breiteren, langfristigeren Fragen beschäftigen würde. Die Repräsentanz würde auf dem Proportionalsystem beruhen, im Verhältnis zur Bevölkerung der Mitgliedsstaaten.

Um einen Teil der neutralen, leistungsorientierten Eigenschaften der aktuellen Kommission zu erhalten, würde jedem Minister des Kabinetts ein ständiger Sekretär des europäischen Zivildiensts in seinem Zuständigkeitsbereich zugeordnet. Wie in einem idealen „Westminster-System“ wäre die Kommission, nicht das Parlament für die Ausformulierung der Haushalte verantwortlich. Der Haushalt der Kommission würde vom Parlament entweder angenommen oder abgelehnt; ein „konstruktives Misstrauensvotum“ des Parlaments könnte die von der Kommission gegebene politische Ausrichtung ablehnen, in diesem Fall würde eine neue Regierung gebildet. (Ein konstruktives Misstrauensvotum ist ein konsensbildender Mechanismus, bei welchem ein Misstrauensvotum nur dann abgegeben werden kann, wenn bereits eine mehrheitliche Unterstützung für eine neue, andere Regierungskoalition gesichert wurde.) Steuern und Gesetze müssten von beiden gesetzgebenden Kammern mehrheitlich verabschiedet werden.

Handeln statt Zögern

Jeder Schritt in Richtung einer solchen politischen Union würde natürlich unzählige heikle Fragen aufwerfen. Die neuen Institutionen und ihre Regeln würden idealerweise von einer verfassungsgebenden Versammlung von Grund auf ausgearbeitet und entstünden nicht durch eine Änderung im Vertrag. Doch wie könnte ein wirklich von Grund auf aufbauender Prozess jemals Tritt fassen? Die großen Parteien mit den meisten Sitzen im Europäischen Parlament müssten einen Kompromiss oder eine gemeinsame Agenda ausarbeiten – stabil genug, um damit regieren zu können. Doch was wäre, wenn sie es nicht täten? Und vor allem: Könnte eine politische Union jemals wirklichen Zusammenhalt beweisen, ohne dass eine vorherige, kontinentweite Nationsbildung auf eine nach vorne schauende, gemeinsame Identität hinarbeitet? Entscheidend ist jedoch heute die Erkenntnis, dass das aktuelle System nicht funktioniert und dass eine engere – und nicht eine entspanntere – Integration die sinnvollere und attraktivere Lösung ist.

Auf Europas aktuelle Herausforderungen angesichts der vielen Unsicherheiten kann nur eingegangen werden, indem sich Europas führende Politiker und die Bevölkerung zumindest für diesen Wandel einsetzen anstatt sich durch anhaltendes Zögern weiter lähmen zu lassen.

Die Mitglieder des Council for the Future of Europe am Berggruen Institute on Governance sind Marek Belka, Tony Blair, Juan Luis Cebrián, Jacques Delors, Mohamed El-Erian, Niall Ferguson, Anthony Giddens, Felipe González, Otmar Issing, Jakob Kellenberger, Alain Minc, Mario Monti, Robert Mundell, Jean Pisani-Ferry, Romano Prodi, Nouriel Roubini, Gerhard Schröder, Michael Spence, Joseph Stiglitz, Peter Sutherland, Matti Vanhanen, Guy Verhofstadt, Franz Vranitzky, und Axel Weber.