Derecho de asilo: El futuro de Europa pasa por el sistema de Dublín

Inmigrantes en la ruta balcánica - Gémes Sándor/SzomSzed/Wikimedia
Inmigrantes en la ruta balcánica - Gémes Sándor/SzomSzed/Wikimedia
25 mayo 2018 – Osservatorio Balcani e Caucaso Transeuropa (Rovereto)

“La crisis de la Europa de hoy, no es una ‘crisis Schengen’, sino una ‘crisis de Dublín’”. Una entrevista con Gianfranco Schiavone, jurista italiano y experto en asuntos de migración.

Gianfranco Schiavone, presidente del Consorcio Italiano de Solidaridad (CIS) y vicepresidente de la Asociación para los Estudios Jurídicos en Migración (AEJM), ha regresado hace poco de Skopie, en donde estuvo en la última conferencia del proyecto Migralona, promocionado por la Iniciativa del Centro de Europa (ICE), en colaboración con la Asociación de Municipalidades del Sureste de Europa (Network of Associations of Local Authorities of South East Europe – NALAS). El proyecto Migralona – que consiste en una serie de seminarios que tienen lugar en los seis países balcánicos occidentales que son candidatos, o candidatos potenciales, a ingresar en la Unión Europea – cuyo objetivo es una mejor gobernanza de los flujos de migración en la ruta de los Balcanes, familiarizando a los representantes de las autoridades locales con la metodología y los objetivos del programa italiano SPRAR (Sistema para los buscadores de asilo y refugiados). Entrevistamos à Gianfranco Schiavone en Bolonia, al término de la reunión de coordinación de EuropAsilo, la red italiana que promueve el derecho al asilo.

OBC Transeuropa: ¿Cómo transcurrió el evento Migralona?

Gianfranco Schiavone: Confieso que al principio era algo escéptico, porque durante las primeras reuniones fue evidente que nuestros interlocutores no estaban familiarizados con toda la problemática. Después las cosas cambiaron y se observó un interés creciente. Claro, falta mucho por hacer: muchos países del occidente balcánico piensan que no tienen gran cosa que ver con la migración, o se perciben solo como países de tránsito, en los que nadie desea quedarse. Les parece complicado ver que la situación está cambiando y que un cierto número de refugiados, primero unos pocos, comenzarán a elegir los Balcanes occidentales no como zona de tránsito, sino como un lugar de asentamiento.

También he visto de primera mano lo difícil que es para ellos entender lo que se necesita para crear un sistema de acogida de migrantes que sea lo más diferente posible del sistema actual que consiste en campos de refugiados que crean – como ha sido, y sigue siendo el caso en Italia – una serie de fenómenos negativos como el malestar social, la formación de guetos, desperdicio de recursos públicos, concentración de poder (y de dinero) en las manos de unos pocos, y la infiltración del crimen organizado.

A pesar de las dificultades, hay una creciente toma de conciencia acerca de este problema, como lo ponen en evidencia las conclusiones del proyecto adoptadas durante la conferencia final en Skopie. Representantes institucionales de varios países del occidente balcánico han reconocido la necesidad de realizar proyectos nuevos, experimentales, para la acogida y protección de refugiados, que envuelva a las comunidades locales, siguiendo una estrategia – que en Italia se llama “recepción difusa” – que pueda otorgarle a la gente que busca asilo la posibilidad de vivir en condiciones sociales y de vivienda normales, además de la libertad de movimiento.

¿Cuál es la situación actual del Sistema Europeo Común de Asilo?

El Sistema Europeo Común de Asilo es proceso político y normativo que lleva tiempo funcionando en la Unión Europea, que busca la armonización progresiva de las legislaciones nacionales concernientes al asilo (condiciones bajo las cuales la protección está garantizada, donde existen procesos para otorgar y quitar la protección internacional, y estándares para la acogida de quienes buscan asilo), para poder lograr un sistema común de asilo en todos los estados miembros.

Obviamente, no es posible – y tal vez tampoco sea oportuno – lograr una uniformidad absoluta, porque cada país europeo tiene diferente historia, tradiciones, sistema legal, y sensibilidad respecto a la migración forzada. La historia no se puede borrar, ni tampoco uniformizar en un periodo corto de tiempo. De cualquier manera, si uno de los principales objetivos de la Unión Europea, como prevé el tratado de Lisboa, es la creación de un área común de libertad, seguridad y justicia, entonces las diferencias de política normativa respecto al asilo tienen que ser reducidas de forma drástica. La experiencia de los últimos 10 años indica que todavía falta mucho camino por andar.

Las diferencias siguen siendo tan grandes que los mismos argumentos de protección de derecho que seguramente serían aceptados en un estado miembro, también pueden seguramente ser negados en otro estado miembro, lo que muestra que la armonización está muy lejos de lograrse.

Hay profundas diferencias en los criterios y procedimientos para reconocer el derecho a al menos una de las dos formas de protección internacional, por ejemplo el asilo y su protección subsidiaria, acompañados por diferencias todavía más grandes en cuanto a la manera en la que están organizados los sistemas de acogida e integración de los solicitantes de asilo, son una motivación mayor detrás de los llamados “movimientos secundarios”: los solicitantes de asilo van a donde tienen la mayor probabilidad de que sus solicitudes sean aprobadas, donde tengan mejor protección y donde tengan mejor posibilidad de integración.

¿Por ejemplo? ¿En Alemania, Suecia,...?

Depende de la nacionalidad del solicitante de asilo. Hoy Italia está afectada por enormes flujos de buscadores de asilo de ciertas nacionalidades que van allí porque sus solicitudes son evaluadas de forma más favorable. Es el caso de afganos, paquistaníes, iraquíes.... Aunque Italia no ofrece garantías adecuadas y tienen bajos estándares de protección, el número de buscadores de asilo de las nacionalidades anteriormente nombradas es muy alto porque sus solicitudes son frecuentemente aprobadas. Estas personas pueden solicitar asilo en otros países, pero eligen hacerlo en Italia.

No digo que esta situación sea mejor o peor que en otros lugares, sino que el tratamiento depende en gran parte de la nacionalidad de quien solicita asilo.

El peso de las preferencias nacionales, que evidentemente también son preferencias políticas, así como el peso de las tradiciones y de las leyes internas, desembocan en un amplio rango de factores legales y extra-legales, tienen una fuerte influencia sobre la diferenciación que, estrictamente hablando, las directivas europeos tendrían que prevenir, o al menos limitar. Y estamos hablando de diferencias en el porcentaje de aceptación de asilo que van del 10% al 90%, una disparidad que hace parecer que no hay directivas para tratar las solicitudes de asilo. Así que, las directivas definen criterios, que después son implementadas en las leyes nacionales en formas muy diferentes.

¿Son los tribunales locales los que marcan la diferencia?

No tanto los tribunales, sino las autoridades administrativas encargadas de examinar las peticiones de asilo. Los tribunales son involucrados solo en caso de una apelación.

Aún quedan diferencias considerables en los “procedimientos”, por ejemplo en la manera en la que las aplicaciones son examinadas: usar o no el criterio de aplicación “manifiestamente infundada”, el procedimiento “acelerado”, o el procedimiento “priorizado”; así como las diferencias en el uso del concepto de “país tercero” y el de la “zona segura” dentro del país de origen.

Sobresale que hay una multitud de institutos jurídicos que causan diferencias significativas en la manera en la que los Estados miembros evalúan las solicitudes y, subsecuentemente, grandes disparidades en los porcentajes de aprobación.

Algunos países son muy rígidos cuando se trata de aprobar las demandas de asilo....

En Letonia las solicitudes de asilo son casi inexistentes. Esa es la perversa consecuencia del mecanismo del juego de la rebaja: muchos países toman varias medidas para volverse poco atractivos para quienes buscan asilo, por ejemplo adoptando criterios particularmente rígidos para examinar las solicitudes. Lo que sobresale en este caso es una política intencionalmente maliciosa.

Este es el caso de Eslovenia, que rechaza la mayoría de aplicaciones, que en Italia seguramente serían aceptadas. Hay rechazos masivos de sirios, iraquíes y afganos, que en Italia tendrían una tasa de aprobación del 100%. Es una estrategia usada por el estado para volverse poco atractivo y se utiliza en varios frentes: aplicaciones que son rechazadas en masa; centros de acogida aislados y encerrados, con muy pocos programas de integración, criterio de “zona segura” – localización en el país de origen del demandante que es considerado suficientemente seguro para su regreso – es utilizado frecuentemente para crear pretextos para rechazar las peticiones.

El último criterio no está siendo aplicado en Italia. Este concepto legal, definido como opcional por la directiva europea, no ha sido incorporado a la legislación italiana, por lo que el país de origen del solicitante de asilo es analizado como una sola parte geográfica, y el asilo no es negado con la excusa de la zona segura.

Y de todas maneras, seguimos hablando del sistema común de asilo…

Hoy estamos lejísimos de un sistema de asilo común, porque realmente nunca quisimos uno. Los egoísmos nacionales prevalecieron, y tomaron direcciones opuestas.

La Comisión Europea está tratando este asunto, contrariamente a los gobiernos nacionales, que casi no le ponen atención. Si fuera de otra manera, tendríamos un sistema de asilo armonioso y podríamos tomar todos los pasos que son necesarios, comenzando por la más notoria deficiencia, que es la Regulación de Dublín – el último elemento que cierra el círculo del fallido sistema de asilo europeo.

El sistema actual está concebido de tal manera que quien busca asilo no entra a la Unión Europea, sino que la persona entra a un país específico en condiciones de fuga. Y ese país es, según la Regulación de Dublín, competente para examinar su petición.

La Regulación de Dublín, contrariamente a otras directivas, no deja lugar a la interpretación…

Empecemos con la conclusión: La Regulación de Dublín es un obstáculo mayor para crear un sistema común de asilo. ¿Cómo es posible tener un sistema común de asilo basado en un mecanismo en el que la responsabilidad para analizar las aplicaciones de asilo son atribuidas por un criterio casual, geográfico, según el lugar de llegada de los refugiados?

La Regulación de Dublín no ha resultado en un sistema de asilo común único, sino en muchos sistemas nacionales. Si hubiéramos pensado desde el inicio que los refugiados estaban entrando a la UE y que era necesario poner en marcha un mecanismo de relocalización, Letonia hubiera tenido que aceptar a un cierto número de migrantes, incluso si éstos llegaron primero a Sicilia, por lo que hubieran tenido menos incentivo para socavar el sistema rechazando aplicaciones, porque al final, hubieran tenido que cumplir con la cuota de refugiados y manejar la situación.

Pero hoy, los refugiados que entran a un cierto estado son considerados como problema exclusivo de ese estado. Los demás, se lavan las manos y se desentienden del asunto.

¿Por qué los países de la UE rechazan las cuotas de refugiados? Porque el sistema de cuotas, basado en el principio de que el lugar de llegada es irrelevante, implica que todos los países tienen que asumir la responsabilidad. La distribución de refugiados se basaría en criterios para los que no todos estarían de acuerdo, lo puede ser objeto de discusiones, pero que sería objetivo: población, PIB, número de refugiados admitidos, número de personas reasentadas, etc.

La reforma de la Regulación de Dublín es la clave para cambiar el sistema actual. Primero es necesario lograr un consenso con la idea de que la protección de refugiados es una responsabilidad compartida, y después ya podríamos hablar de armonización y estandarización del sistema.

Países como Hungría, que se enfrentaron a flujos masivos de refugiados, deberían apoyar la introducción de cuotas, pero no es así…

Un estado miembro situado en una frontera externa y a lo largo de una “vía de escape” debería empujar por una reforma que contempla la introducción de cuotas obligatorias. Pero ese no siempre es el caso, porque cálculos políticos sin escrúpulos frecuentemente prevalecen. El neopopulismo autoritario húngaro ha construido su fortuna política con la imagen de una nación heroica en constante lucha contra el ingreso de refugiados a Europa para proteger su historia y su identidad.

Recodemos la frase de la propaganda de Orbán: “Estamos salvando a Europa de una invasión musulmana”. Aunque fuera lógico que Hungría apoyara el mecanismo de relocalización de refugiados, asumir esta posición sería el peor escenario para los líderes húngaros porque minaría su identidad política neopopulista. No es coincidencia que Hungría haya rechazado con desdén su participación en el programa de relocalización de la UE que originalmente preveía reasignar refugiados no solo de Italia y Grecia, sino también de Hungría.

¿Lo mismo debería aplicar en Italia, siendo un país de llegadas masivas?

La situación italiana, a pesar de ser tan negativa, no es comparable a la de Hungría en cuanto a la seriedad de la crisis del estado de derecho. No obstante, nuestro país tiene una gran responsabilidad en el estado actual de la situación: A pesar de ser uno de los países más influentes de la UE, Italia ha mantenido una posición indecisa y (creo) ambivalente en cuanto a la revisión de la Regulación Dublín III.

La reforma del sistema de Dublín nunca ha sido prioridad de la política italiana, ni siquiera cuando – como fue el caso en 2106 y 2017 – la llegada de demandantes de asilo a Italia se incrementó de tal manera que todas las fuerzas políticas consideraron que la situación sería insostenible a mediano y largo plazo.

La batalla democrática que buscaba proteger el derecho de asilo, y al mismo tiempo, sobreponerse al egoísmo de los estados miembros, ha sido abandonada a favor de una desesperada normativa que ha logrado, y sigue intentando por cualquier medio, bloquear el flujo de migrantes a Europa. Es fácil condenar el muro de Orbán porque está hecho d brutalidad pura, pero incluso las relaciones entre Italia y Libia, y algunos otros países africanos de paso, Níger en particular, son caracterizadas por violencia y brutalidad que son menos evidentes, ambas políticas, la húngara y la italiana, son guiadas por la misma lógica sin escrúpulos.

Eligiendo sus opciones, la inerte corriente de centroizquierda italiana apoyó y asumió un enfoque político-cultural que no correspondía siquiera a la política de los partidos de derecha, sino de la extrema derecha. La izquierda italiana, que durante años ha sido incapaz de producir su propia idea política acerca de la migración, ha terminado por canibalizarse a sí misma, ofreciendo un horrible espectáculo. No es un error táctico ni estratégico: se trata de algo más serio y profundo, que podría tener nefastas consecuencias a largo plazo.

La Asociación para los Estudios Jurídicos en Migración (AEJM), de la que usted es vicepresidente, ha participado en la elaboración de una propuesta para reformar la Regulación de Dublín. ¿Puede presentarnos los elementos clave?

Nuestra propuesta – apoyada por casi todas las organizaciones italianas activas en el rubro del asilo – se basa en dos pilares. El primero es la abolición del principio anacrónico por el cual la responsabilidad de tratar una solicitud de asilo le pertenece al país al que al solicitante llega en primer lugar, y la introducción de un mecanismo de cuotas de repartición que aplicarían en todo momento, y no solo en tiempos de crisis.

La Comisión Europea, en su propuesta para la reforma de la Regulación Dublín III, presentada en mayo de 2016, reconoció la necesidad de cambiar el sistema actual, pero propuso la introducción de cuotas solo como un correctivo que sería activado en caso de crisis, o mejor dicho, cuando un país reciba un número de solicitudes de más de 150% de su cantidad anual habitual, que es calculado según su población y su PIB.

A primera vista, la proposición de la Comisión puede parecen un primer paso hacia una reforma aceptable, pero al mantener el criterio del primer país de entrada, mantiene el mismo enfoque erróneo que ha causado serias distorsiones dentro del sistema de asilo europeo.

Después de un profundo debate y confrontación, que me sorprendió incluso a mí (y que demostró que la renovación del pensamiento político en Europa es posible), el Comité del Parlamento Europeo en Libertades Civiles, Justicia y Asuntos del Interior (LIBE) adoptó una audaz propuesta de reforma, que imagina la introducción de un mecanismo permanente de relocalización.

El segundo pilar de nuestra propuesta es todavía más innovadora porque está basada en un enfoque al que la Comisión siempre se ha opuesto, previendo que los lazos genuinos de un buscador de asilo tiene con un estado miembro debe ser el criterio principal para determinar al estado que será responsable de examinar su petición.

Los dos principios descritos anteriormente son inseparables y constituyen una fórmula legal cuyo objetivo es encontrar un balance entre el mecanismo de cuotas obligatorias de relocalización y el proyecto migratorio de quien busca asilo, reconociendo la importancia de los lazos preexistentes. Un mecanismo de relocalización basado en cuotas, por sí solo, no puede producir una reforma real, porque está destinado a ser revocado por movimientos secundarios de buscadores de asilo que seguirán buscando llegar y establecerse en un país con el que tienen lazos. Y tendrán éxito, a menos de que decidamos transformar a Europa en una enorme prisión poniendo a cientos de miles de personas en detención administrativa.

Entonces, ¿su propuesta fue evaluada positivamente y adoptada por el Parlamento Europeo?

Como lo he dicho, a mediados de octubre de 2017, el Comité del LIBE votó y aprobó el texto propuesto por la ponente, la sueca Cecilia Wilkström, Miembro del Parlamento Europeo (MPE), pero modificado significativamente la versión original gracias a los esfuerzos de la MPE italiana Elly Schlein. Poco después, un grupo de MPEs – la mayoría de ellos de los países de Visegrado – intentaron, probablemente inducidos por sus gobiernos, frustrar la propuesta trayéndola a la sesión plenaria, un procedimiento que no es necesario en la fase que precede a la confrontación directa entre el Parlamento Europeo y el Consejo. Pero la propuesta resistió y, con aprobación plenaria, en lugar de ser frustrada, fue fortalecida.

Las negociaciones entre el Consejo, la Comisión y el Parlamento que buscaban lograr un compromiso fueron suspendidas casi inmediatamente por divergencias muy profundas preexistentes, después acentuadas tras la aprobación de la propuesta de reforma del Parlamento, que sorprendió a la Comisión y al Consejo con su enfoque innovador. Ningún paso adicional se espera antes del fin de la presidencia de Bulgaria al seno del Consejo y del inicio del siguiente semestre europeo cuando Austria asuma la presidencia. La segunda mitad de 2018 será muy probablemente un periodo decisivo. En este contexto, el silencio de las autoridades italianas es llamativo, pues parecen no estar preparadas para lidiar con asuntos concernientes al futuro de Italia y de Europa.

¿Y qué pasara ahora con la reforma?

La reforma ha sido decidida en conjunto por el Consejo y el Parlamento. En este momento no puedo dar ninguna predicción razonable, solo puedo decir que la situación política en Europa, empeorada tras la elección general en Italia y la victoria de Orbán en Hungría, transpira pesimismo acerca de la aprobación de la propuesta votada por el Parlamento Europeo. Lo más probable es que se llegue a un compromiso en el que se excluyan los principales componentes de la propuesta del Parlamento, como el criterio de un lazo genuino con un estado miembro en particular.

Los países de primer punto de llegada, como Italia, Grecia, España, Hungría, deberían hacer avanzar la reforma…

En teoría tendrían que hacerlo, pero como ya he explicado en el caso de Hungría, factores de política interna pueden provocar escenarios diferentes.

Se trata por tanto de una cuestión que va al núcleo de la idea europea, haciendo evidente el conflicto entre los que apoyan una Europa fuerte y unida, y los soberanistas...

Así es. La sociedad civil percibe la reforma de Dublín como un asunto técnico y aburrido que hay que dejarles a los burócratas, sin entender su importancia política.

La crisis de la Europa de hoy, pensada como un espacio de libre movimiento, no es una “crisis de Schengen”, sino una “crisis de Dublín”. La opinión pública, la de los medios de comunicación – no solo italianos – e incluso la de intelectuales han fallado en entender que la reforma de la Regulación Dublín III no es solo acerca del derecho al asilo, sino también acerca del funcionamiento de la Unión Europea.

¿Cómo sensibilizar a la opinión pública acerca de la importancia de la reforma?

Los tecnicismos típicos de este asunto en la comunicación pública deben sobreponerse enfatizando sus dimensiones políticas y culturales, para poder crear un movimiento a través de toda Europa que pueda defender el resultado logrado por el Parlamento Europeo, e incluso empujar para lograr una mejora al texto adoptado, siendo conscientes de que no solo está en juego el derecho de asilo, sino también el futuro de Europa.

Traducido por Raúl Durán Bravo

This article is published in association with Parlamento Europeo.

Esta publicación ha sido producida dentro del proyecto Parlamento de los Derechos, cofinanciado por la Unión Europea. La responsabilidad sobre los contenidos de esta publicación reviene a Osservatorio Balcani e Caucaso Transeuropa (OBCT), y no refleja en modo alguno la posición de la Unión Europea.

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