Les institutions européennes ont dynamisé la diffusion d'une réglementation commune en matière de lutte contre la discrimination. Lorsque l’Union européenne a adopté en 2000 la première directive relative à l'égalité de traitement (2000/43/CE), seuls huit pays du continent disposaient d'organismes de protection des citoyens contre les discriminations. Le Royaume-Uni dispose depuis les années 1970 de services spécialisés dans les questions d'égalité des sexes et des races, tandis qu'en Bosnie-Herzégovine, dans la région des Balkans, le Bureau du médiateur pour les droits de l’homme est opérationnel depuis 1996. En Slovénie, en revanche, le Bureau du médiateur chargé de la défense du principe d'égalité (PADA) n'a été fondé qu'en 2016. Il s'agit du dernier pays de l'Union européenne et de l'ex-Yougoslavie à avoir mis en application la réglementation communautaire.

Qu'est-ce que la discrimination ? Selon lespersonnes interrogées par le PADA en Slovénie, la discrimination consiste à « subir un traitement inéquitable du fait de ses caractéristiques personnelles ». La législation communautaire énonce que tout acte discriminatoire pour des raisons d’appartenance ethnique, de religion, d'âge, de différences liées au sexe, d'orientation sexuelle ou de handicap doit être dénoncé et sanctionné. En outre, les autorités de lutte contre la discrimination les plus récents s'appuient sur le principe de l'intersectionnalité, selon laquelle l'individu peut subir simultanément plusieurs formes de discrimination (pour des motifs liés au sexe et à l'ethnie, par exemple).

« Rien ne va changer »

Bien que plus d'un cinquième des personnes interrogées par le PADA en Slovénie considèrent avoir subi une forme de discrimination au cours des douze mois ayant précédé l'enquête, très peu d'entre elles ont déposé une plainte. Ceci s'explique surtout par le fait que 99 % de ces personnes ignorent qu'un organisme est à leur disposition pour les aider et les défendre en cas de besoin. Parmi les immigrants résidents depuis moins de dix ans en Slovénie, interrogés en 2016 par l'Agence des droits fondamentaux de l'Union européenne (FRA) dans le cadre de la deuxième « enquête EU-MIDIS », 10 % avaient connaissance de l'existence d'un tel organisme. Cette enquête a analysé les expériences discriminatoires vécues par plus de 25 000 personnes résidant au sein de l'Union européenne, qui se considèrent comme appartenant à une minorité ethnique.

Alors que 81 % des personnes interrogées en Slovénie déclarent ne pas s'être senties victimes de discrimination au cours des cinq années ayant précédé l'enquête, l'écart entre les discriminations perçues et celles dénoncées est alarmant au sein de certains groupes minoritaires interrogés par la FRA dans d'autres pays de l'Union européenne. En Grèce, par exemple, plus de la moitié des personnes interrogées n'a pas dénoncé les actes de discrimination subis. En Croatie, une personne sur trois a décidé de ne pas avoir recours aux services disponibles (tout en ayant connaissance de leur existence), convaincues que cela ne servirait à rien. Une personne sur dix seulement s'est déjà adressée à un organisme de défense contre la discrimination et, en général, les personnes qui ont fait cette démarche ne sont pas satisfaites du résultat.

Le scepticisme à l'égard des organismes de protection est donc la raison pour laquelle les victimes de discrimination rechignent à utiliser leurs services. En prenant comme échantillon la population européenne, il ressort des données disponibles sur la plateforme Equinet – le Réseau européen des organismes de lutte contre la discrimination – que près d'une personne sur cinq mille y a eu recours en Europe entre 2015 et 2018. Or, selon les derniers résultats de l'enquête Eurobaromètre, publiés fin octobre 2019, une personne sur cinq en moyenne a subi une forme de discrimination au sein de l'Union européenne, avec des pointes à 50 % parmi celles qui se considèrent comme appartenant à une minorité.

Mesurer l'impact des organismes de lutte contre la discrimination

Selon Tamás Kádár, vice-directeur d'Equinet, l’impact des organismes de lutte contre la discrimination est étroitement lié à leur légitimité juridique, c'est-à-dire à la possibilité d'assurer la représentation en justice des personnes victimes de discrimination ou, selon le cas, de se porter partie civile ou de présenter des avis d'experts au cours du procès (amicus curiae). En complétant les données disponibles sur la plateforme Equinet par l'analyse du chercheur Niall Crowley, nous avons déterminé que seul un tiers de ces organismes exerce effectivement cette compétence en Europe, alors même que, comme le souligne Tamás Kádár, il leur est reconnu une compétence quasi-judiciaire. Les organismes de onze pays seulement peuvent se targuer d'être de véritables tribunaux spécialisés dans la lutte contre la discrimination, les autres ne rendant que des décisions ou des arrêts non contraignants.

Nous avons cherché à savoir si l’exercice de ces fonctions renforçait la popularité des autorités anti-discrimination auprès de la population. Alors que l'exercice de la compétence judiciaire ne semble avoir aucun impact, nous avons toutefois pu observer suite au traitement des données qu'il existe une faible corrélation positive entre l'exercice de la compétence juridique et la confiance que les citoyens accordent à ces autorités – qui se traduit par un plus grand recours à leurs services.

L'indépendance politique est un autre facteur à prendre en considération pour évaluer le véritable rayon d'action des organismes de lutte contre la discrimination. Dans uneRecommandation de 2018, la Commission européenne a souligné que les États membres de l'Union européenne devaient éviter les conflits d'intérêts en veillant à ce que la personnalité juridique des organismes soit distincte des appareils de gouvernement, que les membres de leur direction ne soit pas désignés par ce dernier et qu'ils disposent d'un budget propre et raisonnable. Les données traitées permettent de conclure que seuls les organismes de lutte contre la discrimination de huit pays ne sont pas exposés à des influences politiques, du moins formellement.

La situation dans les Balkans

La moitié des organismes bénéficiant du plus haut degré d'indépendance se trouve dans la région des Balkans. En Croatie et en Bosnie-Herzégovine, ces institutions ont été créées sous l'impulsion de la communauté internationale au terme des guerres qui ont secoué la région dans les années 90. Des ombudsmans ou des bureaux du médiateur ont ainsi été créés pour assurer la protection des droits de l'homme, ce qui explique également pourquoi ils tendent à traiter un champ plus large de cas de discrimination que d'autres organismes, notamment l'affiliation politique, le statut ou les titres de propriété foncière. Cela se traduit parfois par une augmentation de leur popularité : au Monténégro, près d'une personne sur cent a eu recours au Protecteur des droits de l’homme en 2015 (dernière année dont les données sont disponibles).

Il convient toutefois de nuancer ce constat au regard de l'attention réellement portée à la question de la lutte contre la discrimination. Le chercheur Niall Crowley affirme que la mission des institutions de protection des droits de l'homme est différente de celle des organismes de lutte contre la discrimination, parce que les premières tendent à intervenir dans des cas de violation ponctuels, tandis que les seconds ont pour ambition de transformer la société. En ce sens, le travail de l'ombudsman en Croatie mériterait d'être examiné plus en détail. Dans une interview écrite, Niall Crowley déclarait à ce sujet que « la Croatie est un cas d'étude positif. Cette institution a réussi à donner la visibilité nécessaire à la lutte contre la discrimination, alors même qu'elle a davantage d'attributions, et elle a mieux su gérer que d'autres la tension entre ses multiples fonctions ».