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Les deux géants du tabac, Philip Morris International (PMI, propriétaire de la marque emblématique Marlboro) et British American Tobacco (BAT, propriétaire de Lucky Strike), se battent pour obtenir leur part du marché européen, y compris le marché en pleine expansion de divers produits sans fumée. Dans le même temps, ces géants de l'industrie s'allient contre les projets de l'UE visant à renforcer la réglementation fiscale.
La fabrication et la distribution des e-cigarettes et des produits du tabac chauffé ont été encouragées par des politiques fiscales généreuses dans la majorité des États membres, ainsi qu’ailleurs dans le monde. Ces produits dits de nouvelle génération (PNG), y compris les chewing-gums et les nicopouches ne sont pas couverts par l’actuelle directive sur la taxation du tabac (DTT). Cette directive date de 2011, alors que les alternatives aux cigarettes ordinaires n'avaient pas encore gagné en popularité.
Les produits sans fumée (qui chauffent plutôt que de brûler la substance active, qu'il s'agisse de tabac ou de liquide, dans les e-cigarettes) sont encore loin de dominer la consommation de tabac. En 2021, ils ne représentaient que 8 % de la valeur au détail (près de 100 milliards d'euros) de tous les produits du tabac et du vapotage dans l'UE, selon les statistiques de TobaccoIntelligence. Ils sont en outre interdits dans un certain nombre de pays en dehors de l'Europe. Cependant, les lobbies du tabac – les géants du tabac – a fait de plus en plus de publicité pour ces produits en les présentant comme des substituts plus sûrs afin de bénéficier d'avantages fiscaux, de maintenir des prix bas et d'augmenter les ventes pour compenser le déclin des cigarettes traditionnelles de plus en plus taxées. En Europe de l'Ouest (le deuxième marché mondial après l'Asie-Pacifique), les cigarettes ont encore perdu 0,2 % en valeur des ventes entre 2019 et 2020, tandis que les PNG ont gagné plus de 11 %, selon les statistiques d'Euromonitor. L'Europe dans son ensemble représente un tiers du marché mondial des produits du tabac chauffé et des e-cigarettes.
Selon une enquête publiée en février dernier par l'Eurobaromètre de la Commission européenne, 57 % des personnes interrogées ont déclaré être passées aux e-cigarettes, afin d'arrêter ou de réduire leur consommation de tabac, et 25 % sont passées aux produits du tabac chauffé pour les mêmes raisons. Parmi ces nouveaux fumeurs de e-cigarettes, 37 % estiment qu’elles sont moins nocives, et 23 % pensent qu’elles sont moins chères que les cigarettes classiques, contre respectivement 39 % et 14 % chez les consommateurs de produits du tabac chauffé.
Afin d'éviter que les PNG ne deviennent une passerelle vers la dépendance à la cigarette (principalement chez les jeunes), la Commission européenne envisage de contrôler leur circulation (ainsi que celle du tabac brut, également non réglementé) par le biais de règles fiscales harmonisées. Dans le même temps, la Commission vise à harmoniser les droits d'accises pour l'ensemble des catégories de produits et des pays. La proposition de révision de la DTT est attendue pour la fin de l'année 2021, dans le cadre plus large du plan européen pour vaincre le cancer que la commissaire à la santé Stella Kyriakides a annoncé en février, avec l'ambition de créer une "génération sans tabac" d'ici 2040.
Lobbying pour un tabagisme (mal)sain
Pendant de nombreuses années, PMI et BAT, ainsi que leur petit cousin Japan Tobacco International, se sont battus pour maintenir le statu quo en matière de taxation, tant pour les e-cigarettes que pour les produits du tabac chauffé. Un rapport de 2018 de la Commission européenne a retardé l'extension de la DTT aux produits de nouvelle génération. A partir de 2019, d'autres groupes (dont l'Association européenne contre le tabagisme ainsi que les associations allemande et française de vapotage) ont soutenu l'affirmation de les lobbies du tabac selon laquelle les PNG sont conçus exclusivement pour aider les fumeurs adultes à arrêter les cigarettes traditionnelles, plutôt que pour attirer de nouveaux clients, et qu'ils doivent donc rester abordables.
L'influence de l'industrie est mise en évidence par les dossiers publics de la Direction générale de la santé de la Commission européenne et par les demandes d’accès aux documents (requêtes FOI ) de l'ONG Corporate Observatory Europe (CEO), qui ont mis au jour des réunions et des échanges entre des lobbyistes et des décideurs en matière de taxation. Une telle interaction en coulisses constitue une violation de la Convention-cadre de l’OMS pour la lutte antitabac (CCLAT), qui exige des institutions publiques qu'elles protègent les politiques de santé publique des intérêts commerciaux et qu'elles taxent tous les types de produits du tabac et du vapotage.
D'autres révélations montrent que les lobbies du tabac a également tenté (sans succès) de retarder la mise en œuvre du système de traçabilité à l'échelle européenne. À partir de 2024, ce mécanisme permettra de suivre la distribution des produits de nouvelle génération. Jusque-là, il ne couvre que les cigarettes et le tabac à rouler. Il a été lancé en 2019 dans le cadre de la directive sur les produits du tabac (distincte de la DTT), dont la révision devrait également débuter prochainement, afin de garantir une plus grande conformité avec le protocole de l'OMS visant à éliminer le commerce illicite des produits du tabac.
“La révision de la DTT risque de figurer en bonne place sur la liste des priorités des lobbyistes cette année”, avertit un récent rapport du partenariat mondial Stopping Tobacco Organizations and Products (STOP). Lors d'une réunion publique fin mars, Věra Jourová, commissaire européenne chargée de la transparence, a déclaré que toutes les directions générales de la Commission devraient publier les procès-verbaux des interactions avec l'industrie relatives au tabac. “Dans le contexte de la révision de la législation européenne sur le tabac, cette recommandation est très importante”, a déclaré Olivier Hoedeman, chercheur chez CEO. “En tant qu'organisations de la société civile, nous en assurerons le suivi dans les semaines à venir”.
BAT et PMI ont mis en avant les preuves de la faible nocivité des PNG sur des sites web dédiés (bat-science.com, pmiscience.com) et dans des revues scientifiques. Selon les conclusions retenues par la communauté scientifique et la fiche d'information de l'OMS, le fait que les produits du tabac chauffé limitent l'exposition à certains produits chimiques ne réduit pas nécessairement le risque global pour la santé, qui reste inconnu étant donné que ces produits ne sont pas sur le marché depuis assez longtemps pour que leurs effets potentiels soient étudiés. La même prudence s'applique aux e-cigarettes, bien qu'elles soient considérées comme moins toxiques que les cigarettes normales et les produits du tabac chauffé, principalement en raison de l'absence de tabac.
En juillet 2020, la Federal Drug Administration des Etats-Unis (qui n'est pas signataire de la CCLAT) a autorisé PMI à utiliser l'étiquetage “exposition réduite” sur sa marque de produits du tabac chauffé phare, IQOS, tout en rejetant les arguments de l'entreprise pour obtenir le statut de “risque réduit de maladie” (BAT n'a jamais présenté de demande pour son Glo). De même, les autorités sanitaires britanniques ont adopté une position favorable à l'égard des e-cigarettes.
Dans l'UE, aucune approbation réglementaire de l'industrie n'est apparue jusqu'à présent. Un examen scientifique des e-cigarettes par le Comité scientifique des risques sanitaires, environnementaux et émergents (un organe consultatif de la Commission européenne) a conclu en septembre 2020 qu'il existe des preuves solides de la détérioration à long terme du système cardiovasculaire et une corrélation modérée avec les dysfonctionnements respiratoires et cancérigènes. Plus tôt en mai, un rapport du gouvernement italien, où se trouve la plus grande usine de production d'IQOS de PMI, a publié un extrait des conclusions de l'Institut national de la santé notant que “les données scientifiques présentées ne sont pas suffisantes pour établir que [l'IQOS] réduit le risque du produit par rapport aux produits de combustion avec les mêmes conditions d'utilisation”.
Bénéfices économiques : dans les coulisses de la santé publique
Une évaluation réalisée par la Commission européenne en février 2020 a averti que la disparité des taxes encourage les achats transfrontaliers et même la contrebande, ce qui nuit à la prévention contre le tabagisme, ainsi qu'aux recettes dans les pays où la taxation est plus élevée. En outre, les droits nationaux sur les produits du tabac traditionnels (basés sur le prix moyen de l'année précédente dans chaque pays) sont généralement plus élevés que les taux minimaux fixés dans la directive, ce qui signifie que les prix ne dissuadent plus la consommation.
Des recherches récentes montrent que les e-cigarettes ne sont pas taxées dans la moitié des États membres, et que les produits du tabac chauffé sont taxées soit dans la catégorie DTT “autres tabacs à fumer”, soit dans des régimes ad hoc. Les taux moyens de l'UE pour les deux produits sont cohérents avec leurs différents niveaux d'impact supposé réduit sur la santé et sont respectivement 95 % inférieurs à ceux des cigarettes traditionnelles pour les cigarettes électroniques, et 72 % pour les produits du tabac chauffé selon des calculs récents. Les droits d'accise sur les produits du tabac chauffé et les e-cigarettes, ainsi que sur les cigarettes traditionnelles, varient considérablement d'un pays de l'UE à l'autre.
Suite aux conclusions du Conseil de l'UE adoptées en juin 2020, la Commission européenne a lancé en mars une consultation des principaux acteurs et des citoyens. Elle attend également une analyse d'impact des différentes options stratégiques, confiée au cabinet de conseil Economisti Associati. Sur la base de toutes les contributions, la Commission présentera finalement une proposition législative.
“Nous pourrions simplement opter pour de nouvelles catégories de taxes pour les produits du tabac chauffé et les e-cigarettes ou attacher à ces catégories un taux de taxation minimum”, prévoit une source confidentielle de l'organe de régulation de l'UE.
La première option pourrait être un compromis facile, puisqu'elle signifie que les pays doivent seulement insérer les produits dans leurs systèmes fiscaux sous des catégories communes, mais ne doivent pas nécessairement les taxer. L'avantage immédiat serait une réduction des coûts administratifs liés à l'autorisation des produits, au suivi et à la perception des taxes, tant pour les opérateurs que pour les autorités.
La deuxième option sera probablement controversée en raison du manque de données scientifiques solides, ce qui entraîne des opinions politiques différentes. “Nous pouvons prévoir une collision entre les pays qui croient et ceux qui ne croient pas que les e-cigarettes et, dans une moindre mesure, les produits du tabac chauffé sont moins nocifs”, explique le docteur Rob Branston, maître de conférences en économie d'entreprise à l'école de gestion de l'université de Bath, spécialisé dans l'industrie du tabac. “Les premiers s'attendent à ce que le passage des fumeurs à ces produits génère des économies en matière de santé publique, tandis que les seconds craignent qu'une taxation nulle ou faible ne réduise considérablement les recettes publiques nécessaires pour couvrir des coûts de santé qui resteront substantiellement inchangés”. Sans parler du fait que tous les pays ne disposent pas de feuilles de route claires pour leurs plans nationaux de réduction de la prévalence du tabagisme.
Les négociations sur le texte relèveront exclusivement du Conseil de l'UE. Les membres du Parlement européen, dont la plupart pensent que les dispositifs sans fumée sont moins nocifs que les cigarettes traditionnelles, n'ont qu'un rôle consultatif sur les questions fiscales. “Comme les décisions en la matière nécessitent un consensus, on peut imaginer qu'un État membre possédant une usine de produits du tabac chauffé pourrait avoir des raisons d'opposer son veto à une taxation susceptible de nuire à ses intérêts économiques”, indique notre source anonyme. Ce commentaire suggère que l'Italie, d'où PMI fournit la plupart de ses IQOS à l'ensemble du marché de l'UE et à l'étranger (avec 2450 employés et un chiffre d'affaires et des exportations d'une valeur de 750 millions et 650 millions d'euros respectivement), pourrait bien être l'un des trois pays qui ont rejeté un droit d'accise minimum pour les produits du tabac chauffé dans un questionnaire confidentiel diffusé en 2019 par la Commission européenne. Le ministère italien de la Santé s'est refusé à tout commentaire.
Le gouvernement italien a misé sur l'investissement de 1 milliard d'euros sur PMI, qui a commencé en 2016 avec l'usine de fabrication de Bologne, en accordant un généreux rabais fiscal sur la catégorie des produits du tabac chauffé. De la remise initiale de 50 %, les droits d'accise ont été ramenés en 2019 à 25 % du montant prélevé sur les cigarettes traditionnelles (bien qu'ils augmentent de 5 % par an de 2021 à 2023 avec les e-cigarettes, qui n’étaient exposées auparavant qu’à 5 ou 10 % de taxes selon la présence ou non de nicotine). Ce rabais a renforcé la compétitivité d'IQOS en Italie, qui représente l'une des plus grandes populations de fumeurs en Europe.
Alors que PMI fabrique également des produits IQOS en Allemagne, en Grèce, en Roumanie et en Pologne, d'autres États membres ne possèdent que des usines de cigarettes traditionnelles. “Chaque État membre souhaitera en partie des avantages pour les produits fabriqués à l'intérieur de ses frontières, en raison de l'emploi et des postes qui seront créés”, soutient M. Branston. “Il est peu probable que les pays produisant des cigarettes traditionnelles souhaitent qu'ils soient désavantagés par rapport au tabac chauffé, surtout s'ils ne croient pas qu'il existe de risque sanitaire différent entre les deux”.
La bataille de les lobbies du tabac pour l’Europe
Lancé dès 2014, IQOS a à ce jour conquis 90 % des utilisateurs de produits du tabac chauffé en Italie et en Europe, laissant au Glo de BAT une minuscule part de 10 % du marché. Au niveau mondial, cet écart est beaucoup plus faible : 57 % pour PMI contre 13 % pour BAT.
La concurrence entre les deux géants de l'industrie du tabac a donné lieu à une confrontation juridique, qui met en évidence la pertinence stratégique des PNG. L'année dernière, en Italie, BAT a soutenu sans succès des amendements parlementaires visant à supprimer la prime de trésorerie de PMI, et a intenté un procès pour corruption concernant un accord présumé de fixation des prix avec des fonctionnaires des douanes. L'enquête du procureur est toujours en cours. La multinationale britannique a également déposé une plainte auprès de l'Office européen des brevets contre son concurrent américain, et l'a assigné en justice dans un certain nombre de pays européens (Royaume-Uni, Allemagne, République tchèque, Bulgarie, Pologne, Roumanie) pour violation présumée de son brevet sur sa technologie chauffante. Si quelques affaires sont encore en cours, la majorité a été rejetée.
Contrairement aux produits du tabac chauffé, qui sont dominés par les lobbies du tabac, le secteur des e-cigarettes regorge de petits acteurs représentant 80 % du marché mondial. BAT (plus de 9 % du marché mondial) devance Philip Morris (moins de 1 %), qui n'est pas présent dans plusieurs pays et n'a fait que récemment son entrée dans l'arène italienne.
Selon les statistiques les plus récentes, en mars 2021, la valeur du marché des produits du tabac chauffé (vendues à des prix plus élevés) a dépassé de plus de 60 % celle des e-cigarettes, principalement grâce au succès d'IQOS. Inquiet de perdre ses clients au profit de PMI, BAT ne pourra pas compter sur le soutien de son pays d'origine pendant les procédures d'approbation au Conseil de l'UE. Comme nous l'avons découvert, le Royaume-Uni a répondu au questionnaire de l'UE en rejetant une accise minimale sur les e-cigarettes.
Compte tenu de ces luttes de pouvoir sur le marché des produits sans fumée, il n’est pas surprenant que les deux leaders de l'industrie aient des positions légèrement divergentes sur la révision de la DTT, malgré un lobbying apparent pour une cause commune. Lors d'une consultation publique lancée en 2018 par la Commission européenne, PMI proposait de créer un chapitre distinct dans la DTT comprenant tous les produits sans fumée, exemptés d'une accise minimale. “PMI tente d'obtenir une taxation amicale pour les produits du tabac chauffé en les mettant dans le même pot que les e-cigarettes, qui sont actuellement perçues par quelques gouvernements comme une option moins dangereuse pour les fumeurs”, souligne Anca Toma, directrice de la coalition d'ONG Smoke Free Partnership.
La recommandation de BAT était que les e-cigarettes soient clairement séparées des produits du tabac chauffé et qu'un droit d'accise minimum, s'il est absolument nécessaire, ne couvre que ces derniers. Alessandro Bertolini, vice-président de British American Tobacco Italie, est d'un avis plus tranché. “Tant qu'il n'y a pas d'évaluation scientifique des risques, le modèle de réglementation fiscale à suivre est celui du Japon, où les produits du tabac chauffé ont connu la plus forte croissance au monde et sont taxées à hauteur d’environ 80 % des cigarettes traditionnelles”, a-t-il déclaré.
“PMI s'engage principalement dans les produits du tabac chauffé, tandis que BAT mise toujours sur une gamme plus large de nouveaux produits du tabac et de produits conventionnels, tout en reconnaissant qu'en tant que compagnie de tabac établie, elle devrait faire plus dans le domaine des produits du tabac chauffé, dont l'activité plus complexe et plus coûteuse (le coût d'un paquet de 20 bâtonnets est jusqu'à trois fois supérieur à celui des cigarettes classiques) nécessite une expertise et des investissements plus importants que les e-cigarettes”, explique Philip Gambaccini, conseiller fiscal international spécialisé dans l'industrie du tabac.
“C'est pourquoi BAT, en fin de compte, pourrait trouver plus tentant de préserver un régime fiscal moins sévère pour les produits du tabac chauffé que de promouvoir une taxation plus élevée de ces produits juste pour mettre des bâtons dans les roues de son rival”. L'attitude ambivalente de BAT pourrait ne pas être différente de celle d'autres grandes entreprises telles que Japan Tobacco International et Imperial, qui détiennent une petite part du marché des produits du tabac chauffé. “Comme BAT, ces entreprises ne détesteraient probablement pas trop une réglementation plus stricte sur le tabac chauffé, puisqu'elles pourraient utiliser les e-cigarettes comme un produit concurrent où elles ont de meilleures positions”, déclare Branston.
Outre le point d'interrogation sur les accises et les taux minimaux, une autre question clé concerne la méthodologie de calcul des droits au sein des nouvelles catégories fiscales. “Plutôt que par unité (ce qui est le cas pour les cigarettes classiques), la plupart des États membres taxent aujourd'hui les produits du tabac chauffé en fonction de leur poids (considérant qu'il s'agit du principal facteur de nocivité), ce qui rend ces produits plus rentables pour l'industrie puisque les prix ont tendance à être similaires à ceux des cigarettes classiques, mais la charge fiscale est beaucoup plus faible du fait que les bâtonnets sont généralement plus légers que les cigarettes normales”, explique Toma. “Le même problème de méthodologie fiscale se pose pour les e-cigarettes, pour lesquelles le choix principal est de fixer les droits d'accise sur la base du volume de liquide (méthode actuellement adoptée par de nombreux gouvernements ayant mis en place un régime fiscal pour ces produits) ou de la concentration de nicotine”.
Branston conclut : “L'histoire montre que la fixation des prix est l'une des armes utilisées par l'industrie pour minimiser l'impact des augmentations de taxes sur les cigarettes ordinaires, je m'attends donc à ce que l'industrie reproduise cette stratégie, afin de compenser toute modification de la taxation des produits du tabac chauffé”.
