Le Parlement européen et le Conseil ont fini par conclure, le 29 mai, un accord sur le nouveau paquet législatif sur Schengen. Un compromis, c'est toujours bon à prendre. La nouvelle gouvernance de l'espace sans frontières internes a ainsi reçu le feu vert, après un blocage du processus pendant un an et demi, en raison des divergences de vues entre le Parlement et le Conseil.

La question est toutefois de savoir si la nouvelle gouvernance représente un pas en avant ou un pas en arrière. Ce qui dépend bien évidemment du côté où l’on se positionne, mais aussi de la manière dont les gouvernements européens percevront le récent compromis.

Une voie médiane

Un bref historique : en 1985, sept pays de la Communauté européenne — l'UE de l'époque — signaient, dans la bourgade luxembourgeoise de Schengen, un accord qui devait abolir les frontières intérieures. Ce qui, dans la pratique, ne s'est fait que 10 ans plus tard. Depuis, bon nombre d'Etats y ont adhéré, y compris des Etats non-membres de l'Union, comme la Norvège, l'Islande, la Suisse ou le Liechtenstein, de sorte qu'aujourd'hui, l'espace Schengen compte 30 membres, dont 27 appliquent effectivement l'accord, les autres étant en transition.

Tout allait bien jusqu'à ce que, ces dernières années, la présence d'un nombre massif d'immigrants a commencé à gêner une partie des autochtones, ce à quoi les politiciens ne pouvaient demeurer indifférents. La situation s'est aggravée avec la crise économique, et par conséquent, il est devenu urgent d'introduire de nouvelles règles dans l'espace Schengen.

Pendant ce temps, certains Etats membres ont décidé unilatéralement de suspendre l'accord. Comme par exemple la France et l'Italie, au printemps 2011, invoquant la pression de quelques milliers d'immigrés nord-africains. Ou le Danemark, la même année, pour des motifs plutôt électoraux : rafler quelques votes avant les élections de l'automne. Malgré le coup médiatique de la suspension de l'accord, le gouvernement de centre-droit a tout de même perdu ces élections. Bien sûr, ni la France, ni l'Italie, ni le Danemark n'ont été sanctionnés par la Commission européenne.

Le nouveau système de gouvernance de l'espace Schengen est issu de la confrontation de deux points de vue antagonistes. Celui des gouvernements (le Conseil), qui voulaient plus de liberté pour les Etats, afin qu’ils puissent réinstaurer des contrôles aux frontières à chaque fois qu'ils le jugent nécessaire. Et celui du Parlement, qui voulait imposer des conditions strictes à la suspension unilatérale de l'accord, afin de défendre le droit des citoyens européens à la libre circulation.

Le Conseil et le Parlement ont finalement trouvé une voie médiane. Les Etats membres pourront réintroduire des contrôles aux frontières pour une période de deux ans maximum, lorsqu'ils se considèrent menacés par une vague massive d'immigration. Les formalités d'entrée dans l'espace Schengen pour les citoyens externes à l'UE (même pour ceux qui n'ont pas besoin de visa) seront durcies, les voyageurs devant s'inscrire en ligne, selon le modèle déjà appliqué aux Etats-Unis. La Commission surveillera la mise en œuvre des mesures de réintroduction des contrôles, afin de parer aux abus. La nouvelle gouvernance entrera en vigueur le 1er janvier 2014.

Calculs politiques

L'eurodéputée roumaine Renate Weber [ALDE, libéraux], qui a mené les négociations pour le compte du Parlement européen dans le domaine du Code Frontières Schengen, confie que l'accord a le mérite de fixer des règles communes pour la réintroduction des contrôles, et seulement dans des circonstances exceptionnelles.

Au final, qui décidera de la nature de la situation exceptionnelle ? Les gouvernements, au moins dans un premier temps. Et ici, le risque demeure que la décision ne soit pas toujours fondée sur des considérations techniques, mais aussi politiques. Les menaces peuvent être "exagérées" pour des motifs électoraux, comme le fût l'"invasion roumaine", au Royaume-Uni (qui pourtant n'est pas dans l'espace Schengen) ou "l'assaut des corneilles" sur lequel basèrent leur campagne les opposants à l'entrée de la Suisse dans l'espace Schengen.

Ce printemps, l'Association des villes allemandes s'est plainte auprès du gouvernement fédéral que les immigrants – en particulier ceux venant de Roumanie – pèsent lourd sur les systèmes de protection sociale et obligent les municipalités à trop dépenser. Est-ce que cela peut être considéré comme une situation exceptionnelle ?

De toute manière, selon le commissaire à l'Energie Günther Oettinger, la Roumanie est, avec la Bulgarie et l'Italie, un pays "presque ingouvernable" – affirmation bien évidemment exagérée (nous ne pouvons être qu'un pays mal gouverné), mais que le gouvernement de Berlin ne s'est pas empressé de démentir. Et un pays "presque ingouvernable" engendre – n'est-il pas ? – de l'instabilité régionale, y compris un flux d'immigrants...

Tout cela n'est, bien sûr, que pure spéculation, mais cet exercice d'imagination montre que le récent compromis sur le nouveau mode de fonctionnement de l'espace Schengen peut être un pas en avant – ou un pas en arrière, au gré de la bonne foi des gouvernements des Etats membres.

L'accord prévoit que la Roumanie et la Bulgarie ne sont pas considérées comme des Etats candidats à l'espace Schengen, puisqu'elles ont déjà atteint l'acquis technique recquis. D'autre part, le nouveau mécanisme d'évaluation ne fait plus référence à des critères tels que la corruption et le crime organisé, souvent invoqués par certains pays comme prétexte pour bloquer l'accès de la Roumanie et de la Bulgarie à l'espace Schengen. L'adhésion de ces deux pays pourrait donc être facilitée suite à ce compromis, et nous pouvons considérer que, disposant d'un mécanisme autorisant la réintroduction des contrôles, les Etats membres seront plus détendus envers les deux pays danubiens.

Mais cela dépend aussi des calculs politiques dans les capitales des pays membres de l'Accord – et dans une moindre mesure, voire pas du tout, de la Commission ou du Parlement européen ...