Le défaut de légitimité dont souffre l’Union européenne ne date pas d’hier, mais la crise de l’euro a aggravé le problème. Il n’existe pas de remède miracle pour faire de l’UE, du jour au lendemain, une entité respectée, admirée, voire populaire aux yeux du plus grand nombre. Ses institutions sont éloignées géographiquement, difficiles à cerner et se consacrent souvent à d’obscurs aspects techniques.

Si les dirigeants européens ne parviennent pas à renforcer leur crédibilité et leur légitimité aux yeux des électeurs, certains pans de l’Union pourraient commencer à se désagréger. Par exemple, le jour pourrait venir où des pays de la zone euro voudront consolider leur monnaie en prenant des mesures fortes en faveur d’une politique économique plus intégrée. Or, un parlement national, des élections législatives, ou un référendum, risqueraient de leur faire barrage et de menacer ainsi l’avenir de l’euro.

Recul de la participation

Les institutions politiques doivent leur légitimité à deux choses : les prestations qu’elles fournissent et leur mode de désignation. Les prestations, ce sont les avantages visibles imputables aux institutions. Le mode de désignation, ce sont les élections, qui obligent les détenteurs du pouvoir à rendre des comptes. Ces deux types de légitimité ont été affaiblis par la crise de l’euro.

Côté prestations, ce n’est guère impressionnant. La croissance économique est négative dans une bonne partie de l’Europe, le chômage a franchi la barre des 12% dans la zone euro et celui des jeunes dépasse les 50% en Grèce et en Espagne. Bon nombre de citoyens ont l’impression que ni l’UE, ni l’euro, ne leur sont d’un grand secours.

Parallèlement, on a du mal à se faire une idée de la légitimité censée émaner du mode de désignation. Au vu de la complexité des processus décisionnels – les pouvoirs étant répartis entre une multitude d’institutions – il n’a jamais été simple de savoir qui était responsable de quoi dans l’UE. Or, le sentiment d’un déficit de démocratie est un problème grandissant pour les pays très endettés de la zone euro. La "troïka" non élue – la Commission européenne, la Banque centrale européenne et le Fonds monétaire international – a contraint les parlements européens à accepter des coupes budgétaires et des réformes structurelles. Les grandes décisions relatives aux plans de sauvetage de l’UE sont prises par les ministres des Finances de la zone euro et les chefs de gouvernement.

Mais alors, que faut-il faire pour améliorer la légitimité de l’UE ? Les dirigeants européens doivent accélérer la mise en œuvre d’une union bancaire afin de consolider le système financier ; l’Allemagne doit stimuler la demande afin de relancer l’économie des pays du sud de l’Europe ; et des réformes structurelles doivent être entreprises afin de restaurer la compétitivité de ces économies. Le chômage entamerait alors sa décrue, les dirigeants européens auraient l’air plus compétents, et le soutien accordé aux eurosceptiques et aux populistes faiblirait.

Mais les dirigeants européens doivent aussi obliger les détenteurs du pouvoir à rendre davantage de comptes. Pour beaucoup d’eurodéputés, il existe une solution simple : pour toute décision prise à l’échelon européen, le Parlement européen doit exercer son contrôle démocratique. Et si plus de décisions doivent être prises au niveau européen, estiment-ils, le parlement devrait avoir un droit de contrôle accru sur celles-ci.

Or, le parlement – malgré la qualité de ses travaux sur certaines législations – n’est pas parvenu à convaincre les citoyens qu’il représente leurs intérêts. Beaucoup d’eurodéputés sont peu liés aux scènes politiques nationales. La plupart du temps, la priorité du parlement semble être d’asseoir son propre pouvoir. Il cherche toujours à gonfler le budget européen et à consolider le rôle de l’UE, même si tout porte à croire que les électeurs ne partagent guère cet avis. C’est peut-être là l’une des raisons pour lesquelles, alors que les pouvoirs du parlement n’ont cessé d’être renforcés depuis les premières élections directes en 1979, le taux de participation n’a cessé de reculer à chaque nouveau scrutin (dévissant de 63% en 1979 à 43% en 2009).

Cartons jaune et rouge

Une autre raison expliquant l’incapacité du Parlement européen à assurer le contrôle démocratique des processus décisionnels de la zone euro est que la majeure partie des fonds destinés aux plans de sauvetage proviennent des parlements nationaux, et non du budget européen. Certes, les décisions relatives aux plans de sauvetage et aux conditions requises pour en bénéficier sont prises à l’échelon européen par les chefs de gouvernement ou les ministres des Finances. Mais leurs décisions doivent être transposées par les parlements nationaux, qui jouent par conséquent un rôle essentiel, à la fois dans les pays bailleurs de fonds et dans les pays bénéficiaires : le Bundestag a ainsi dû approuver le plan d’aide en faveur de Chypre, tandis que le parlement chypriote a dû se prononcer sur la fermeture des banques de l’île.

Autant de raisons de renforcer l’implication des députés nationaux dans la gouvernance de la zone euro. Ces dernières années, plusieurs organismes interparlementaires ont entrepris de réunir députés nationaux et européens. Et le dernier traité de stabilité budgétaire a institué un "congrès" pour permettre aux députés nationaux et européens de débattre de politique économique. Aussi utiles soient-elles, ces réunions sont toutefois purement consultatives et ne confèrent pas un rôle suffisant aux députés nationaux au sein de l’UE.

Les députés nationaux ont deux moyens d’obliger l’UE à rendre davantage de comptes. D’abord, en raffermissant les liens entre les parlements nationaux. Le traité de Lisbonne a créé la procédure dite du "carton jaune" qui prévoit que, si un tiers ou plus des parlements nationaux estiment qu’une proposition de la Commission enfreint le principe de subsidiarité – selon lequel la prise de décision doit intervenir à l’échelon le plus bas garantissant son efficacité – ils sont en droit de réclamer son retrait. La Commission doit alors s’exécuter ou motiver son refus. Cette procédure, qui n’a jusqu’à présent été utilisée qu’une fois, pourrait se transformer en une procédure dite du "carton rouge" qui permettrait aux parlements nationaux d’obliger la Commission à retirer une proposition.

Le fait que ce soit William Hague, le secrétaire d’Etat [britannique] aux Affaires étrangères, qui ait lancé l’idée – ainsi que Douglas Alexander, son homologue dans l’opposition – ne doit pas nous empêcher de la prendre en considération. Un dispositif analogue pourrait permettre aux parlements nationaux de faire bloc pour inciter la Commission à proposer le retrait d’une loi faisant double emploi.

Ensuite, il conviendrait de mettre en place un forum des parlements nationaux à Bruxelles. Plutôt que d’empiéter sur l’action législative du Parlement européen, celui-ci devrait poser des questions et publier des rapports sur des sujets liés à la gouvernance de l’UE et de la zone euro qui requièrent l’unanimité. Un tel forum pourrait contrôler l’action du Conseil européen et contester les décisions prises dans les domaines des affaires étrangères, de la défense, du maintien de l’ordre ou de la lutte contre le terrorisme.

Sur les questions concernant la zone euro, ce nouvel organe pourrait se réunir en petit comité, sans les députés des pays situés hors zone euro, et se prononcer sur les plans de sauvetage. Il pourrait également interpeller et peut-être même nommer le président de l’Eurogroupe. A terme, il conviendra d’impliquer davantage les députés nationaux dans l’UE, car ils possèdent une légitimité qui fait parfois défaut à leurs homologues du Parlement européen.