Comme le dit le proverbe, un chameau est un cheval dessiné par une commission d’experts. Des créatures non moins disgracieuses naissent des tentatives de certaines nations européennes de réformer le système de gouvernance inscrit dans leur Constitution. L’Irlande et l’Italie en sont deux exemples. Les changements qui se préparent dans ces deux Etats ont pour objectif d’améliorer la qualité de la vie politique, mais les résultats risquent d’être moins remarquables que ce que prétendent leurs défenseurs. En Hongrie, les réformes engagées ne semblent pas vraiment servir l’intérêt public et risquent dès lors de faire plus de mal que de bien.

A Dublin et à Rome, les leaders politiques ont établi un lien entre la réforme constitutionnelle et les efforts pour surmonter les crises économiques de la zone euro. Le gouvernement irlandais propose d’abolir le Sénat, la chambre haute du Parlement. Un référendum est d’ailleurs prévu d’ici la fin de l’année pour trancher cette question. Vu le mépris qu’affichent les électeurs irlandais pour leurs politiques qui n’ont pas su éviter l’une des plus spectaculaires crises financières de l’histoire, il ne serait pas surprenant qu’ils abolissent le Sénat et n’en éprouvent aucun regret.

Le gouvernement souhaite également réduire le nombre de députés et abolir le système qui prévaut depuis 1948

En Italie, la coalition gauche-droite prévoit de réécrire la loi électorale et d’éliminer tout un niveau de gouvernement : les 86 provinces paresseusement nichées entre les 20 régions et les 8 000 municipalités italiennes.Le gouvernement souhaite également réduire le nombre de députés et abolir le système qui prévaut depuis 1948 – un système unique en Europe – qui donne exactement les mêmes pouvoirs législatifs aux deux chambres. La date butoir pour l’adoption de ces changements est la fin 2014, mais les réformes pourraient être abandonnées si la coalition venait à s’effondrer.

Rôle mineur

Pour appuyer leurs propositions, Enda Kenny et Enrico Letta, les Premiers ministres irlandais et italien, utilisent l’argument selon lequel la modernisation des institutions politiques permettra de renforcer la démocratie, d’établir de meilleures lois et contribuera ainsi, directement et indirectement, à la prospérité et à la stabilité économique de leur pays. Ils disent également que leurs sociétés, durement touchées par les mesures d’austérité, ont raison d’exiger que les hommes politiques dépensent moins pour eux-mêmes et pour leurs institutions.

Le gouvernement de M. Kenny estime que la suppression du Sénat permettra d’épargner 20 millions d’euros par année. Les économies réalisées grâce à l’abolition des provinces italiennes et la réduction du nombre de députés à Rome seraient encore plus importantes : on parle de plusieurs centaines de millions d’euros par année. M. Letta a au moins le mérite de reconnaître que le coût de la politique en Italie est outrageusement élevé depuis les années 1960 en raison de la propension incurable des membres de la classe politique à s’enrichir sur le dos des contribuables. Les provinces ne peuvent cependant pas être considérées comme les principales responsables de la faible performance économique de l’Italie depuis son entrée dans la zone euro en 1999. Elles ne jouent en effet qu’un rôle mineur dans un contexte de politique économique.

Bourdes inévitables

De la même façon, la Chambre haute irlandaise n’est pas vraiment responsable des désastres financiers de l’ère euro. Il faut plutôt en attribuer la faute aux politiques qui étaient de mèche avec l’industrie de la construction et les promoteurs immobiliers. Il est vrai que le Sénat aurait pu, en 2008, remettre plus énergiquement en cause la décision du gouvernement précédent de se porter garant des banques en faillite. Mais la réalité est que l’institution n’a que très peu de pouvoirs sur les politiques financières. Dans le nouvel ordre constitutionnel de l’Irlande, rien ne peut empêcher un gouvernement, un pouvoir législatif monocaméral ou une bande de banquiers irresponsables de commettre des bourdes – bien qu’on puisse espérer qu’elles n’aient pas la même ampleur que celles de 2008.

Ce qui serait le plus utile en Italie, c’est une réforme du système de partis politiques qui mettrait un terme à l’envoi au Parlement, élection après élection, de centaines d’avocats et autres représentants de groupes professionnels qui défendent leurs propres intérêts. Ces législateurs ne sont pas proches de leurs électeurs, mais ils sont incroyablement doués pour extraire de projets de loi pourtant conçus pour faire avancer la réforme économique et favoriser la concurrence, l’essentiel des mesures de libéralisation.

Les réformes constitutionnelles proposées – si elles sont adoptées – doivent s’accompagner de changements importants dans la culture politique nationale

La réforme du système électoral et le remaniement des pouvoirs des deux chambres du Parlement italien pourraient, dans une certaine mesure, renforcer la stabilité des gouvernements. Il est cependant peu probable que de tels changements permettent de disperser les saboteurs des réformes qui s’opposent au renouveau économique en Italie. Les réformes constitutionnelles proposées – si elles sont adoptées – doivent s’accompagner de changements importants dans la culture politique nationale, sans quoi elles pourraient simplement favoriser la création d’un bloc antiréformiste dans une chambre basse aux pouvoirs renforcés.

Suprématie politique

C’est cependant à Budapest qu’on retrouve l’exemple le plus flagrant de réforme constitutionnelle mal ficelée. La Hongrie a abandonné le communisme en 1989-90, mais, contrairement à ses voisins, elle a mis 20 ans à remplacer sa Constitution. Le pays a rejoint l’UE en 2004, mais il a eu des problèmes financiers et a dû demander l’aide du Fonds monétaire internationale (FMI) en 2008. Les profonds changements constitutionnels mis en œuvre depuis 2011 ne sont pas inspirés par un désir d’améliorer la démocratie hongroise ou la qualité des lois sur les politiques économiques : ils reflètent plutôt les efforts du Fidesz, le parti au pouvoir, pour asseoir sa suprématie politique. La réforme électorale, déjà adoptée, prévoit de faire passer le nombre de sièges au Parlement de 386 à 199 lors de la prochaine élection, attendue en 2014. Cette mesure limitera sans doute la capacité des partis plus petits que le Fidesz à participer au travail législatif et contribuera du même coup à l’atteinte de son objectif.

Les changements proposés en Irlande et en Italie valent probablement la peine d’être testés, mais ils ne constituent pas une solution miracle à une culture politique marquée depuis longtemps par l’égoïsme et la délinquance financière. En Hongrie, le Fidesz semble confondre réforme constitutionnelle et manœuvres politiciennes.