Ci vuole una rivoluzione maggioritaria

L'idea di liste transnazionali alle elezioni europee ha indiscutibilmente i favori della stampa e, oramai, l'appoggio di un Capo di Stato nella persona di Emmanuel Macron e quello del presidente della Commissione europea, Jean-Claude Juncker.
La proposta lanciata una quarantina di anni fa dai federalisti europei avrebbe, secondo i suoi sostenitori, il merito di rafforzare il carattere europeo di una elezione, quella del Parlamento europeo, che rimane molto nazionale e che suscita sempre meno interesse e, a maggior ragione, passione nei cittadini dei Paesi membri.
Le critiche alla proposta già formulate sono numerose: l’elezione di parlamentari slegati da un territorio e lontani, molto lontani dai rispettivi elettori; l'emergere di parlamentari di prima classe (gli eletti transnazionali) e di seconda classe (gli altri); le difficoltà attuative del nuovo sistema da un punto di vista giuridico e politico (fra le quali il rispetto del numero di parlamentari attribuiti a ciascuno stato); la selezione-elezione di personalità già elette o che lo sarebbero in ogni caso con il sistema attualmente in vigore.
Ma oltre a queste critiche pertinenti, occorre inoltre qui — come sottolinea il costituzionalista francese Olivier Duhamel a proposito di un'altra riforma istituzionale — ricollocare la proposta in un quadro molto più ampio, quello del divenire della costruzione europea e delle riforme più necessarie e più urgenti, capaci di riavvicinare l'Unione ed i cittadini europei.
Innanzitutto questa proposta si basa su una scommessa particolarmente azzardata : il “recupero” e la ridistribuzione dei seggi britannici o di una parte di essi, quando niente lascia presagire un'uscita rapida del Regno Unito dall'Unione e rimane perlomeno legittimo il dubbio sull’effettivo completamento del processo di Brexit.

Quale Unione per quali partiti?

Ma al di là di questa scommessa improbabile, occorre soffermarsi sulla idea di Unione sottesa alla proposta di liste o partiti transnazionali: un’Unione fondata sul parlamentarismo. Questo approccio, che si è imposto abbastanza surrettiziamente nel Parlamento europeo e negli ambienti federalisti, fa a botte con l'impostazione dei padri fondatori, per i quali il potere legislativo poggiava sul doppio pilastro degli stati, rappresentati dai loro governi e dai cittadini rappresentati dai loro deputati. Inoltre, esso ha aperto la strada a un conflitto permanente tra il Parlamento europeo, istituzione «democratica» che rappresenta i cittadini e le istituzioni che rappresentano gli stati, che democratiche non sarebbero. Tutto ciò a spese della realtà stessa (ossia del ruolo degli stati nell’architettura europea).
La “creazione”, nel 1974, del Consiglio europeo (dei capi di stato e di governo) da parte dell’allora presidente francese Valéry Giscard d'Estaing e la controparte che ottennero gli altri cinque membri fondatori, l'elezione a suffragio universale del Parlamento europeo, non sono certamente estranee a questo nuovo orientamento, in virtù dello spostamento del baricentro della rappresentanza degli stati membri dai ministri (Consiglio) verso i capi di stato e di governo (Consiglio europeo) e a seguito di un diverso posizionamento dei riflettori rispetto all’azione legislativa, non più puntati sul lavoro di un Consiglio (dei ministri) marginalizzato, ma piuttosto verso un Parlamento europeo operante alla luce del sole.
Alcuni considerano che si tratti di una trasformazione sulla quale è inutile tornare. Non lo crediamo. Se, organizzando su base regolare i dibattiti tra i capi di stato e di governo, l'innovazione giscardiana ha avuto l'indiscutibile merito di rafforzare l'implicazione diretta e al più alto livello degli stati nel progetto europeo, ha anche avuto effetti secondari deleteri. Ha favorito, come dimostra, a titolo di esempio, l'agenda alla Prévert [elenco di buoni propositi scollegati tra di loro] dell'ultimo Consiglio europeo, l’accumularsi di un'infinità di problematiche, piccole e grandi, al livello di una istituzione di 28 membri, che non dispone di più di una quindicina di ore ogni tre mesi per dibattere e trarre delle conclusioni.
A ben guardare, col senno di poi, tra le grandi questioni che hanno scandito la vita della polis europea nel corso dei dieci o quindici ultimi anni, solo alcune avrebbero potuto essere utilmente affrontate al livello del Consiglio europeo. In particolare : lo spostamento del baricentro degli interessi degli Stati Uniti dall'Atlantico verso il Pacifico e la necessaria assunzione di responsabilità dell'Europa nel campo della propria difesa; la deriva autoritaria della Russia; l'invasione della Crimea e la sua annessione, così come l'occupazione del Donbass da parte della Russia e dei suoi subordinati locali; la tragedia siro-irachena; le migrazioni di grande ampiezza alla volta dell'Europa; l'avvenire europeo dei Balcani; la progressiva deriva anti-democratica di alcuni stati membri, in primis l'Ungheria di un Viktor Orbán del quale tutto lascia pensare che non sia più solo l'ostaggio dei propri demoni interiori; e, ovviamente, la crisi finanziaria del 2008, anche se quest'ultima avrebbe potuto, sotto molti aspetti, essere affrontata a monte dal Parlamento europeo e dal Consiglio dei ministri competenti se un luogo istituzionale adeguato fosse esistito.
Ciò ci porta all'effetto secondario maggiore dell'innovazione giscardiana: la lenta imbalsamazione del Consiglio dell’Unione europea (o Consiglio dei ministri europei). Mentre il Parlamento europeo si è andato trasformando – senza per questo riuscire ad evitare, anzi, tutte le derive burocratiche e partitocratiche – rafforzando i propri poteri nel corso delle successive modifiche ai Trattati, il Consiglio (dei ministri) è stato progressivamente fagocitato dagli apparati statali e dai loro organi a Bruxelles (Coreper e Comitologia in particolare), in opposizione a ciò che era destinato a diventare nello spirito dei padri fondatori: il luogo del dibattito, del lavoro legislativo e delle decisioni politiche per i ministri rappresentanti i governi dei Paesi membri.
La rassegnazione allo status quo rispetto al modus operandi del Consiglio molto deve alla visione “parlamentarista” dell'Unione propugnata dai partigiani del ruolo preponderante, se non esclusivo, del Parlamento europeo come legislatore. Quest’ultimo, peraltro, non ha nessun interesse a una rivalutazione della camera rappresentativa degli stati. È sempre nelle loro fila che è nata ed è stata imposta nel 2014 con un colpo di mano la figura degli SpitzenKandidaten, i candidati che i diversi partiti europei propongono prima delle elezioni europee alla presidenza della Commissione. Gli stessi manovrano oggi per la creazione di liste transnazionali.

Per la trasformazione del Consiglio dell’Unione europea in un vero e proprio Senato europeo

Se, come crediamo, l'approccio “parlamentarista” non è adatto alla dinamica profonda del processo di integrazione europea che poggia sia sugli stati che sui cittadini, è allora indispensabile (ri)dare il posto che gli spetta al luogo della rappresentanza degli stati. In quanto questi sono oggi rappresentati in due istituzioni – il Consiglio (dei ministri) e il Consiglio europeo (dei capi di stato e di governo) – appare necessario chiarire preventivamente l'ambito delle competenze e delle modalità di lavoro dell'una e dell'altra.
Oltre a una limitazione delle questioni dibattute in seno al Consiglio europeo alle sole questioni vitali, l'istituzione che riunisce i capi di stato e di governo potrebbe essere il luogo del dibattito e delle decisioni sulle questioni che necessitano delle modifiche istituzionali, di sua propria iniziativa oppure su richiesta dell'una o dell'altra delle altre tre istituzioni : Commissione, Consiglio (Senato) o Parlamento. Nell'ipotesi della creazione di una reale Unione della Difesa, potrebbe anche, nelle vesti di un Consiglio Europeo di Sicurezza ed in una configurazione che riunisca i capi di stato e di governo interessati, essere il luogo dell'approvazione (o meno) degli interventi esterni proposti dal presidente della Commissione.

Rivoluzione culturale

In un tale scenario, il Consiglio (dei ministri) potrebbe diventare, a tutti gli effetti, la Camera alta dell'Unione, il Senato europeo. Sul modello del Bundesrat, la Camera alta tedesca, di cui sono membri i ministri dei Länder, il Senato europeo potrebbe essere composto da cinque o sei ministri nazionali a capo di ministeri affini, che suddividerebbero il proprio tempo tra la supervisione dei ministeri nelle rispettive capitali e un vero e proprio lavoro parlamentare con i colleghi europei a Bruxelles.
Una tale riforma consentirebbe a ciascun governo di dare (e di ricevere), attraverso i propri ministri-senatori competenti, impulsi a frequenza settimanale e non a scadenza trimestrale, come avviene in occasione dei Consigli europei dei capi di stato e di governo. Consentirebbe inoltre di mettere fine alla falsa questione dell'implicazione dei parlamenti nazionali nella vita politica europea e alle soluzioni lambiccate che ne derivano [11], visto che i parlamenti nazionali potrebbero in modo continuativo, mediante i rapporti con i ministri-senatori, fare “risalire” al livello europeo le proprie proposte e ricevere da questi stessi ministri-senatori tutte le informazioni sull'andamento delle procedure legislative europee.
Tecnicamente semplice, questa riforma costituirebbe — inutile nasconderselo — una rivoluzione culturale maggiore in quanto prenderebbe atto della pregnanza europea, diretta o indiretta, di numerose questioni nazionali ed implicherebbe di conseguenza una modifica profonda delle modalità di lavoro dei governi nazionali.

Una circoscrizione transnazionale per l'elezione del presidente della Commissione

L'elezione a capo della Commissione dello Spitzenkandidat del partito che ha ottenuto il migliore risultato alle elezioni europee fa di questo l'eletto del solo Parlamento, con grande disappunto degli stati membri spossessati. Un fatto che, malgrado le apparenze, non augura nulla di buono rispetto a un reale rafforzamento del presidente della Commissione europea.
Se, come pensiamo in ragione della duplice legittimità della costruzione europea – stati membri e cittadini – il presidente non può essere l'espressione dell'istituzione rappresentativa degli uni a scapito dell'altra e, se d'altronde, pensiamo che una circoscrizione europea unica sia auspicabile in quanto capace di consentire a tutti gli Europei di partecipare allo stesso scrutinio, acquisisce allora significato l'elezione a suffragio universale del presidente della Commissione.
Consentirebbe in effetti di politicizzare l'elezione e, di conseguenza, la funzione del presidente della Commissione, di renderla più significativa ed attraente per i media che, come l'abbiamo visto, si sono mostrati poco sensibili (è un eufemismo) nei confronti dell'invenzione degli SpitzenKandidaten europei. Ne verrebbe rafforzata l'autorità del presidente della Commissione e se ne chiarirebbe il ruolo di capo di governo e di garante dei trattati. Si porterebbe inoltre a compimento il processo di presidenzializzazione della Commissione in atto da una quindicina di anni, permettendo allo stesso tempo un superamento non traumatico del principio di collegialità e dell'attribuzione automatica di un commissario a ciascuno stato membro.

A ciascuno il suo deputato

Nel 1995, i britannici con l'impulso di Tony Blair cedettero agli appelli degli altri stati membri a favore dell'armonizzazione dei sistemi elettorali nazionali per le elezioni europee, accettando di allineare il proprio sistema elettorale sul sistema predominante sul continente, quello proporzionale. Pur non essendo questa ovviamente la spiegazione unica ed ultima, ci sembra difficilmente contestabile che l'instaurazione di questo sistema abbia giocato un ruolo importante nell'affermazione dell'Ukip nel Regno Unito allo stesso modo in cui questo sistema elettorale ha consentito, sin dal 1979, al Fronte nazionale francese di acquisire una certa legittimità e di costituirsi una solida retrovia.
Se si considera invece che gli obiettivi primi ai quali dovrebbe tendere un sistema elettorale europeo sono quelli della reale pregnanza della scelta dell'elettore sul risultato (vedere il candidato prescelto eletto o battuto), la comunanza e la prossimità geografica dell'elettore e dell'eletto (ivi compresa quindi la possibilità per l'elettore di indirizzarsi direttamente al «proprio» rappresentante), la piena autonomia degli eletti (anche quella nei confronti dei partiti) e, al termine del mandato, la possibilità per l'elettore di confermare o di sanzionare l'eletto uscente, si deve prendere atto che il sistema proporzionale in vigore non consente di soddisfare queste esigenze, anche se organizzato intorno a delle macro-regioni come propone Alain Lamassoure.
In un sistema in cui il presidente della Commissione fosse eletto a suffragio universale e non fosse l'espressione di una maggioranza parlamentare, gli eletti europei avrebbero come compiti principali quelli di controllare la Commissione e di assicurare, insieme col Consiglio dei ministri (il Senato quindi), il lavoro legislativo europeo e di rappresentare, in coscienza ed in autonomia, l'Europa nel suo insieme.
Adottare, al livello europeo, il sistema elettorale maggioritario a turno unico (senza quindi la possibilità di “sfogarsi” nella ricreazione offerta da un primo turno) costituirebbe una vera e propria rivoluzione. Non certo dal punto di vista tecnico e giuridico, poiché si tratterebbe di creare in ciascun stato membro un numero di circoscrizioni uguale al numero di parlamentari da eleggere, stabilendo alcuni paletti per evitare qualsiasi forma di manipolazione dei collegi.
Sarebbe una rivoluzione perché implicherebbe una vera e propria cesura con una prassi, quella del sistema proporzionale, che è espressione di una visione dell'elezione fondata sulla conquista e l'occupazione del potere invece che come esercizio delle funzioni di governo e di controllo. Una tale riforma potrebbe essere anche il momento dell'affermazione di partiti europei, grazie all'instaurazione di un meccanismo di iscrizione diretta al partito europeo, di adesione ad alcuni obiettivi prioritari e a una procedura di investitura da parte del partito europeo (e non più da parte dei partiti nazionali) dei candidati desiderosi di fare campagna sotto il suo simbolo europeo.

Tradotto dal francese da Paolo Atzori.