Hoe krijgt Europa een stem?

Sinds enige tijd valt in de Europese pers te lezen dat de Europese Unie bezig is haar eigen diplomatieke corpsop poten te zetten en haar eigen ambassades in te stellen. Met de goedkeuring van het Verdrag van Lissabon werd ook groen licht gegeven voor een van de grootste vernieuwingen die in dit verdrag werden voorgesteld.

Het idee van een gemeenschappelijke Europese diplomatie komt niet uit de lucht vallen; al in 2000 werd dit voor het eerst geopperd in een resolutie van het Europees Parlement. De Europese Conventie, die het verdrag van de Europese grondwet tussen 2002 en 2003 heeft opgesteld, heeft het idee van een eigen diplomatieke vertegenwoordiging van de Europese Unie vervolgens overgenomen. Voor de invulling ervan werden twee uitersten afgewogen: één Europese diplomatie oprichten die boven de lidstaten staat of het huidige systeem van verdeling tussen de Commissie en de Raad in stand houden.

Het model waarvoor de Conventie uiteindelijk heeft gekozen – en dat in het Verdrag van Lissabon is overgenomen – is een compromis tussen beide benaderingen. In dit model worden de diensten voor extern optreden van de Raad en de Commissie gecombineerd en worden diplomaten van de lidstaten geïntroduceerd. De diplomatieke dienst zal onder gezag komen te staan van de Hoge Vertegenwoordiger van de Europese Unie voor buitenlandse zaken en veiligheidsbeleid die de taken voor extern optreden op zich zal nemen die tot op heden door de Raad en de Commissie werden uitgevoerd.

Twee facetten van het Europese buitenlandbeleid

De Europese Unie wordt al 16 jaar – sinds de invoering van het verdrag van Maastricht in 1993 – als internationale speler beschouwd. Hoewel haar rol steeds belangrijker wordt, stellen we vast dat die nog lang niet kan tippen aan haar politieke en economische omvang en gewicht op internationaal niveau.

Het Europese externe beleid heeft twee pijlers, een humanitair-economische, die volgens de gemeenschapsmethode wordt beheerd, en een politieke in intergouvernementele zin. De eerste poot functioneert relatief goed, maar de tweede niet. Om betere resultaten te behalen is het noodzakelijk de lat hoger te leggen en een nieuw model in het leven te roepen waarin de Europese dienst voor extern optreden een fundamentele rol gaat spelen. Hiermee kunnen het gebrek aan eenheid en coherentie, slechte zichtbaarheid, inconsistentie en inefficiëntie worden aangepakt.

In het nieuwe verdrag is bepaald dat deze dienst zal worden opgericht na een besluit van de Raad, die zich op verzoek van de Hoge Vertegenwoordiger zal uitspreken na voorafgaande raadpleging van het Europees Parlement en goedkeuring door de Commissie. Deze omslachtige procedure is van groot politiek gewicht aangezien het, in tegenstelling tot wat we normaal gesproken in de Europese politiek zien, niet de staats- en regeringsleiders zijn die het laatste woord zullen hebben. Om die reden zal de persoon die in de functie van Hoge Vertegenwoordiger zal worden benoemd van het grootste belang zijn.

Een communautair of een intergouvernementeel model?

Afgelopen week zijn diverse modellen de revue gepasseerd. Enerzijds heeft het Europees Parlement op 22 oktober een resolutie goedgekeurd die op het verslag Brok gebaseerd was, dat als ‘maximalistisch’ werd aangemerkt en ten doel had om de gemeenschapsfilosofie toe te passen op het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid. In de resolutie wordt een dienst voorgesteld die in de administratieve structuur van de Commissie is geïntegreerd en zich progressief zal ontwikkelen. De dienst, die autonoom zal functioneren op administratief en budgettair vlak, zal alle voormalige delegaties van de Commissie in zich verenigen om de ambassades van de Europese Unie te vormen.

Het tweede model vloeit voort uit een verslag van het Zweedse voorzitterschap. Bij dit model met intergouvernementeel karakter worden communautaire en intergouvernementele zaken gescheiden, worden de huidige delegaties van de Commissie in stand gehouden en wordt als enige orgaan een Europese dienst voor extern optreden in het leven geroepen dat zich uitsluitend zal bezighouden met het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid, het gemeenschappelijk Europees veiligheids- en defensiebeleid en algemene aspecten van externe betrekkingen, waarbij de Commissie uitvoeringsbevoegdheden houdt op het gebied van handel, ontwikkeling, uitbreiding en nabuurschap.

Een belangrijk element in de Europese opbouw

Tussen beide modellen zal een compromis worden gevonden, waarbij groot gewicht zal worden toegekend aan het standpunt van het Parlement, dat immers de kandidaat voor de post van Hoge Vertegenwoordiger moet goedkeuren op voordracht van de Commissie en de Raad. Het is dan ook niet meer dan normaal dat de Europarlementariërs de Hoge Vertegenwoordiger op hun beurt verzoeken toe te zien op de belangen van het Parlement. Er zal een plan van aanpak worden opgesteld en verschillende bevoegdheden, eenheden en personeel zullen beetje bij beetje in de dienst worden opgenomen.

In de praktijk zal blijken wat de essentie van het definitieve model zal zijn, of het intergouvernementele of communautaire aspect zal overheersen en of het doel zal zijn behaald om Europa op internationaal niveau meer aanzien te geven. Ook zullen we zien of dit model mettertijd in de Europese Unie zal worden verankerd, net als de interne markt of de overgang naar de euro.