Dat er nu een diplomatieke dienst van de Europese Unie wordt opgericht – in Brussels jargon: Europese Dienst voor extern optreden (European External Action Service – EEAS) – is beslist een vooruitgang, en tien jaar geleden was dit nog ondenkbaar, maar het zal niet veel verandering brengen in deze situatie: in het Verdrag van Lissabon is weliswaar vastgelegd dat de Europese Unie een eigen diplomatieke dienst krijgt, die onder leiding zal staan van de Hoge Vertegenwoordiger voor Buitenlandse Zaken en Veiligheidsbeleid van de EU, Catherine Ashton, maar er wordt geen gemeenschappelijk buitenlands beleid in gedefinieerd. En hoe zou je trouwens regels kunnen uitvaardigen die afhangen van de politieke wil van de democratisch gekozen regeringen?

De eerste 28 benoemingen voor ambassadeursposten van de EU in Afrika, Noord- en Zuid-Amerika, Europa en Azië die Ashton onlangs heeft gedaan, geven te denken. Hiermee wordt natuurlijk wel een nieuwe stap gezet op weg naar een gemeenschappelijk buitenlands beleid, maar op het wereldtoneel legt de EU nog altijd te weinig gewicht in de schaal. Dit probleem zal waarschijnlijk niet worden opgelost door een EU-netwerk van 136 ambassades, al zijn er nog zulke briljante diplomaten aangesteld. En ook niet door het crisiscentrum dat pas is opgericht om mevrouw Ashton terzijde te staan, ook al brengen meer dan honderd vooraanstaande deskundigen uit heel Europa hun visies en analyses in.

Als het om de belangrijkste internationale kwesties gaat, laat de EU het duidelijk afweten. Europa speelt geen rol in de vredesonderhandelingen in het Midden-Oosten, en biedt de Verenigde Staten nagenoeg geen steun in hun confrontatie met de machthebbers in Teheran over het Iraanse nucleaire programma. Daar komt bij dat de EU zich geleidelijk terugtrekt uit Afghanistan. Haar enige internationale succes was dat zij heeft meegewerkt aan de toenadering tussen Servië en diens voormalige provincie, het tegenwoordig onafhankelijke Kosovo.

Europa is al lang niet meer het centrum van de wereld

Als Catherine Ashton niet kan steunen op het gezag van een Unie die actief is op het politieke wereldtoneel, dan is zij te zwak om de positie van Europa te verdedigen. Want waar kan zij nu helemaal mee dreigen: met een kopie van het Verdrag van Lissabon? En welk ander pressiemiddel heeft zij dan de sluiting van een van de ambassades van de Europese Unie aan te kondigen? Nog niet zo lang geleden leek het erop dat de EU een leidende rol kon spelen in de onderhandelingen over klimaatverandering, maar na de mislukte klimaattop van Kopenhagen in december 2009 hoeven we ons daarover geen enkele illusie meer te maken. Het gezag van Europa en het Europese zelfvertrouwen liepen een finke deuk op door dit echec.

De lidstaten van de Unie, zelfs grote landen als Duitsland, Frankrijk en Groot-Brittannië, hebben weinig in te brengen op het internationale politieke toneel. In feite zijn Europa en de Europese mogendheden na de Tweede Wereldoorlog hun positie van centrum van de wereld kwijtgeraakt. Op dit moment is de EU te zwak om een sturende rol te vervullen, en te groot om aan de zijlijn te blijven staan als het om mondiale vraagstukken gaat. Met een bbp dat 28% hoger ligt dan het wereld-bbp is de EU een economische reus en een politieke dwerg. Daarom onderhandelen de Verenigde Staten, Rusland, China, India en Brazilië liever met de Europese landen afzonderlijk dan met de Unie in haar geheel.

Volgens Cornelis Ochmann, deskundige op het gebied van buitenlands beleid bij de Bertelsmann Stichting, zullen de EU-landen in eerste instantie alleen gemeenschappelijke doelen inzake het buitenlands beleid stellen op terreinen waar de nationale belangen het minst uiteenlopen. Dat geldt voor een deel van Azië, Afrika en Zuid-Amerika.

London zal de Europese diplomatie niet dwarsbomen

Het gemeenschappelijk buitenlands beleid van de EU zal niet tot stand komen op de kanselarij van mevrouw Merkel, in het Elysée-paleis of op Downing Street 10. Volgens de Poolse Europarlementariër Jacek Saryusz-Wolski [oud-voorzitter van de Commissie buitenlandse zaken van het Europees Parlement] zal dit beleid voortvloeien uit de samenwerking tussen de Europese regeringen, het Europees Parlement en de diplomatieke dienst van Ashton. Alleen op die manier kan er een succesvol en evenwichtig beleid tot stand worden gebracht, dat wil zeggen een beleid waarbij rekening wordt gehouden met de vaak uiteenlopende belangen van de kleine en de grote EU-landen, het Europees Parlement en de kopstukken van de Europese diplomatie.

Cornelius Ochmann wijst er tevens op dat het onvermijdelijk is dat het buitenlands beleid steeds meer een regionaal karakter krijgt. Zo is het zonneklaar dat Frankrijk, met steun van Italië of van Portugal, altijd een hoofdrol zal spelen als het om Afrika en de landen in het Middellandse-Zeegebied gaat.

Wat Spanje en Portugal betreft: zij zullen vooraan staan als het om het EU-beleid ten opzichte van Latijns-Amerika gaat. Het zal de taak van Duitsland en Polen zijn (met steun van Frankrijk) om zich te ontfermen over de betrekkingen met Rusland en de EU-buurlanden die deel uitmaken van het Oostelijk Partnerschap. En wat valt er te zeggen van Groot-Brittannië? Een sterke aanwezigheid van de Britten in de EU-diplomatie en het feit dat Ashton Engelse is, betekenen weliswaar nog niet dat de Britse regering de drijvende kracht zal zijn achter de Europese diplomatie, maar Londen zal deze diplomatie ook niet dwarsbomen.

Twee, drie of tien jaar om tot een gemeenschappelijk buitenlands beleid van de EU te komen?

Vroeg of laat zal dit regionale beleid van de afzonderlijke landen samensmelten tot een gemeenschappelijk buitenlands beleid van de Europese Unie, hoewel de meningen van deskundigen uiteenlopen over de vraag hoe lang dit proces zal duren. Volgens sommigen is er twee of drie jaar voor nodig; anderen hebben het over tien jaar.

Er zijn veel gebieden waar Europa een belangrijke rol zou kunnen spelen. In Afrika bijvoorbeeld, waar China miljarden investeert in de handel en de industrie, terwijl Europa en de Verenigde Staten miljarden uitgeven aan humanitaire hulp en ontwikkeling. Waarom zou je, in plaats van elkaar te beconcurreren, de krachten niet bundelen ten behoeve van de bevolking van de Afrikaanse landen? Ditzelfde samenwerkingsmodel zou ook navolging moeten vinden in andere delen van de wereld.

Wat het uitbreidingsproces van de EU op de Balkan betreft, spreekt het voor zich dat de Unie er alle belang bij heeft om dit tot een goed einde te brengen. Het is eveneens in haar eigen belang dat de EU openhartig met Turkije praat. De Unie moet ervoor kiezen om ofwel de onderhandelingen te bespoedigen en in te stemmen met de Turkse toetreding, met alle gevolgen vandien, ofwel de toetredingsonderhandelingen stop te zetten. In het laatste geval zouden de betrekkingen met Ankara op een strategisch partnerschap moeten berusten, en daaraan heeft Europa beslist meer behoefte dan Turkije.

De Unie moet haar potentieel benutten. De diplomatieke dienst van Ashton is een goede zet, maar nu moeten deze diplomatieke kanalen ook inhoud krijgen, en daar ontbreekt het nogal eens aan. Europa kan het zich niet langer veroorloven om tijd te verliezen.