Het Europees Parlement en de Europese Raad hebben op 29 mei eindelijk een akkoord bereikt over het nieuwe pakket wetgevende maatregelen voor Schengen*. Een compromis, dat is altijd mooi meegenomen. Er is dus groen licht voor de nieuwe regelgeving voor Schengen, nadat de procedure anderhalf jaar lang in een impasse zat vanwege verschillen van inzicht tussen het Parlement en de Raad.

De vraag blijft echter of de nieuwe regelgeving een stap vooruit of achteruit betekent. Dat hangt uiteraard af van de zijde die men kiest, maar ook van de manier waarop Europese regeringen het recent bereikte compromis opvatten.

Hinder van illegale immigranten

Een kort historisch overzicht: in 1985 ondertekenden zeven landen van de Europese Gemeenschap, de toenmalige EU, in het Luxemburgse plaatsje Schengen een verdrag ter afschaffing van de binnengrenzen. Feitelijk gebeurde dat overigens pas tien jaar later. Sindsdien hebben vele landen zich hierbij aangesloten, waaronder ook landen die geen lid zijn van de Europese Unie, zoals Noorwegen, IJsland, Zwitserland en Liechtenstein. Zo komt het dat de Schengenruimte tegenwoordig uit 30 leden bestaat, waarvan 27 landen het Verdrag van Schengen feitelijk uitvoeren en de overige drie zich in een overgangsfase bevinden.

Dat ging allemaal goed totdat een deel van de autochtone bevolking de afgelopen jaren hinder begon te ondervinden van een massale toestroom van illegale migranten. Politici konden hun ogen daar niet voor blijven sluiten. Als gevolg van de economische crisis werd de situatie nog verergerd, zodat de noodzaak ontstond om nieuwe regelgeving binnen de Schengenruimte in te voeren.

Lidstaten schorten verdrag ongestraft op

In die tijd besloot een aantal lidstaten het verdrag eenzijdig op te schorten. Dat deden Frankrijk en Italië in de lente van 2011, waarbij ze zich beriepen op de druk van duizenden Noord-Afrikaanse immigranten. In datzelfde jaar deed ook Denemarken dit, maar dan vooral om electorale redenen: in een poging nog wat stemmen te winnen voor de verkiezingen in het najaar. De centrumrechtse regering verloor deze verkiezingen echter, ondanks het sterke staaltje in de media waarin werd aangekondigd dat het verdrag werd opgeschort. Uiteraard werd Frankrijk, noch Italië, noch Denemarken hiervoor door de Europese Commissie gestraft.

De hervorming van het Verdrag van Schengen komt voort uit de botsing tussen twee tegenstrijdige opvattingen. Enerzijds die van de regeringen (de Raad van Ministers), die meer vrijheid wensen voor de lidstaten zodat ze opnieuw grenscontroles kunnen invoeren als ze dat nodig achten. Anderzijds de opvatting van het Europees Parlement, dat strenge voorwaarden wil opleggen aan het eenzijdig opschorten van het verdrag, ter bescherming van de rechten van Europese burgers op vrij verkeer van personen.

Online inschrijven zoals in de VS

Raad en Parlement hebben uiteindelijk een middenweg gevonden. Lidstaten mogen opnieuw grenscontroles invoeren gedurende een periode van maximaal twee jaar, als ze van mening zijn dat ze worden bedreigd door een enorme immigratiegolf. De formaliteiten om toegang te krijgen tot de Schengenruimte voor burgers van buiten de EU (zelfs voor degenen die geen visum nodig hebben) zullen worden aangescherpt, waarbij reizigers zich online moeten inschrijven volgens het model dat in de Verenigde Staten al wordt toegepast. De Europese Commissie houdt toezicht op de invoering van maatregelen voor de herinvoering van grenscontroles, om misbruik tegen te gaan. De nieuwe regelgeving treedt op 1 januari 2014 in werking.

De Roemeense Europarlementariër Renate Weber [ALDE, liberalen] voerde de onderhandelingen namens het Europese Parlement op het gebied van de Schengengrenscode, en meldde als pluspunt van de overeenkomst dat er gemeenschappelijke regels zijn vastgelegd voor de herinvoering van grenscontroles, te weten uitsluitend in bijzondere omstandigheden.

Roemenië is “praktisch onbestuurbaar”

Maar wie beslist er uiteindelijk wat een bijzondere omstandigheid is? Vooralsnog zullen dat de regeringen zijn. In dat geval blijft het risico bestaan dat beslissingen niet altijd gebaseerd worden op technische vereisten, maar ook op politieke gronden. Bedreigingen kunnen worden “overdreven” om electorale redenen, zoals het geval was bij de “Roemeense invasie” in Groot-Brittannië (dat niet eens deel uitmaakt van de Schengenruimte) of bij de “aanval van de kraaien” waarop tegenstanders van de toetreding van Zwitserland tot de Schengenruimte zich baseerden.

Dit voorjaar diende de vereniging van Duitse steden een klacht in bij de federale regering dat immigranten, en dan vooral degenen afkomstig uit Roemenië, zwaar drukten op de sociale zekerheid en daarmee gemeenten dwongen tot te hoge uitgaven. Kan dit worden beschouwd als een bijzondere omstandigheid?

Volgens Günther Oettinger, eurocommissaris voor energie, is Roemenië, net als Bulgarije en Italië, in elk geval een “praktisch onbestuurbaar” land. Een bewering die uiteraard overdreven is (we kunnen hooguit een slecht geregeerd land zijn), maar die door de regering in Berlijn niet onmiddellijk werd ontkracht. En een “praktisch onbestuurbaar” land veroorzaakt immers regionale instabiliteit, inclusief een stroom illegale migranten…

Corruptie en georganiseerde criminaliteit

Dit alles is uiteraard pure speculatie, maar dit fictieve voorbeeld laat duidelijk zien dat het onlangs gesloten compromis over de nieuwe wijze van functioneren van de Schengen-ruimte een stap vooruit kan betekenen, maar ook een stap achteruit, afhankelijk van de oprechtheid van de regeringen van de lidstaten.

De overeenkomst bepaalt dat Roemenië en Bulgarije niet langer als kandidaat-lidstaten worden beschouwd voor de Schengenruimte, aangezien beide landen al voldoen aan de vereiste technische voorwaarden. Anderzijds refereert het nieuwe evaluatiemechanisme niet langer aan criteria zoals corruptie en georganiseerde criminaliteit, die door sommige landen vaak worden aangevoerd als voorwendsel om de toegang van Roemenië en Bulgarije tot de Schengenruimte te blokkeren Toetreding van deze beide landen zou dus gemakkelijker kunnen worden als gevolg van deze overeenkomst en naar verwachting zullen de lidstaten meer ontspannen omgaan met deze twee Donaulanden, omdat ze nu immers beschikken over een mechanisme voor het herinvoeren van grenscontroles.

Toch hangt dit ook af van de politieke belangen in de hoofdsteden van de Schengenlanden en in mindere mate of zelfs helemaal niet van de Europese Commissie of het Europees Parlement…