Solidariteit is van oudsher het sleutelwoord van de Europese Unie. Het Europese cohesiebeleid is de meest concrete invulling van deze ambitie: jaarlijks worden er in het kader van dat beleid namelijk miljarden euro's aan Europese subsidies uitgekeerd in het 500 miljoen burgers tellende continent.

Met dit kolossale programma worden meer dan 600.000 projecten gefinancierd. Het geld wordt onder meer besteed aan de bouw van bruggen over de Donau, maar ook aan de opleiding van hamburgermakers van McDonald’s in Zweden.

In een poging om economische ontwikkeling te bevorderen en de scheuren van na de Koude Oorlog te herstellen, trachten Europese leiders de volkeren uit de regio dichter bij elkaar te brengen en de levensstandaard van hun burgers te verhogen. Dit gebeurt niet alleen in verpauperde achterstandsgebieden, maar ook in de ontwikkelde kern van de Europese Unie. Leiders doen dit door de vraag naar goederen en diensten te stimuleren.

Miljoenen Europeanen plukken de vruchten van de vrijgevigheid van Europa: van de duizenden kilometers aan wegen waarop hun auto's rijden tot de musea die zij bezoeken en de fitnesslessen waaraan zij deelnemen. “Het programma is onlosmakelijk verbonden met de Europese gedachte en de Europese integratie”, stelt Johannes Hahn, de Eurocommissaris die aan het hoofd staat van het directoraat-generaal regionaal beleid en toezicht houdt op het programma van de structuurfondsen.

Critici doen het echter af als een zwakke oefening in herverdeling van rijkdom, waarbij verspilling en fraude welig tieren. Nu de economische spanningen zijn toegenomen, de obligatiemarkten in de eurozone een flinke klap te verwerken hebben gekregen, de hoofdsteden van Europa soms rechts tegenover elkaar staan en de toekomst van de Europese integratie op losse schroeven is komen te staan, vragen deze critici zich ook af of al dit geld niet beter kan worden besteed.

Nu voor de lidstaten van de Europese Unie het startschot is gegeven voor onderhandelingen over de volgende subsidieronde en de Europese Commissie begint te sleutelen aan de pijlers waarop het beleid is gebaseerd, heeft de Financial Times in samenwerking met het Bureau of Investigative Journalism getracht twee eenvoudige vragen te beantwoorden. De eerste vraag luidde: waaraan wordt het geld besteed? En de tweede vraag was: wordt met het beleid het beoogde doel bereikt?

De resultaten van dit onderzoek luiden als volgt:

- Het structuurfondsprogramma heeft zich ontpopt tot een ondoorzichtige bureaucratie. Het gevolg daarvan is dat belastingbetalers maar moeilijk kunnen achterhalen waar hun geld heen gaat.

- Er is een decentraal systeem van toezicht dat slecht functioneert, waardoor fraude en misbruik zelden worden bestraft. Er zijn dossiers die zich al jaren voortslepen, omdat deze over een weer gaan tussen de hoofdsteden van de lidstaten en Brussel. Dit is er deels de oorzaak van dat er nog steeds miljoenen euro's worden afgetapt door de georganiseerde misdaad, ondanks de waarschuwingen die al tientallen jaren geleden zijn afgegeven;

- Een programma, dat lang goede naam had omdat ooit onderontwikkelde landen zoals Ierland en Spanje daarmee een glanzend, modern bestaan werd geboden, geeft nu ieder jaar miljarden euro's uit aan projecten die niet meer aansluiten bij de oorspronkelijke doelstelling: gemeenschappen in de armere gebieden in de Europese Unie door middel van infrastructuur, onderwijs en investeringen in ontwikkeling duurzame welvaart bieden;

- Een aantal van de grootste bedrijven waaraan geld is uitgekeerd in het kader van een programma waarmee steun moest worden geboden aan het midden- en kleinbedrijf, zijn grote multinationals zoals IBM, Fiat en de kledingketen H&M. Een van die bedrijven is ook British American Tobacco, dat in totaal 1,6 miljoen euro aan Europese en nationale subsidies heeft ontvangen voor de bouw van een sigarettenfabriek, terwijl de Europese Unie juist miljoenen uitgeeft om burgers te laten stoppen met roken.

Als geheel bezien tekent zich uit vrijwel al deze projecten het beeld af van een programma dat meer dan 50 jaar na invoering ver van de oorspronkelijke doelstellingen is afgedreven.

De Commissie, de uitvoerende tak van de Europese Unie, gaat er prat op dat er in de laatste fase, die in 2006 is afgelopen, naar schatting 1,4 miljoen banen zijn gecreëerd met het cohesiebeleid en hiermee meer dan 77 procent van de snelwegen in armere Europese landen mede is gefinancierd. Het programma behelst in sommige lidstaten tussen de 4 en 5 procent van het Bruto Binnenlands Product.

Dit beleid is zo nauw verweven met talrijke andere beleidsmaatregelen die betrekking hebben op hetzelfde terrein, dat het op macroniveau eenvoudigweg niet kan worden beoordeeld”, aldus Fabrizio Barca, directeur-generaal bij het Italiaanse ministerie van Economische Zaken en Financiën. Hij heeft in opdracht van de voormalige Europese Commissaris Danuta Hübner een onafhankelijk rapport opgesteld over de effectiviteit van het cohesiebeleid.

Fouten, blunders en gevallen van fraude

Grote achterstanden bij de uitvoering, aanhoudende fouten en blunders en gevallen van fraude hebben de discussie op scherp gezet en de betrekkingen in bepaalde delen van de Europese Unie onder druk gezet. Het vertrouwen van burgers in het systeem is flink aangetast sinds er een reeks schandalen aan het licht is gekomen. Zo is de uitkering van financiële middelen aan Bulgarije en Roemenië opgeschort, en is gebleken dat openbare middelen uiteindelijk terechtkwamen bij de Italiaanse maffia.

De politiek beladen vraag is zelfs gerezen of lidstaten met opvallende lacunes in de boekhouding of een gebrekkige fiscale verantwoordelijkheid wel tot de Europese Unie hadden moeten worden toegelaten.

Slechts een beperkt aantal gevallen van fraude wordt daadwerkelijk vervolgd. OLAF, het Europese orgaan ter bestrijding van fraude, kampt met een personeelstekort en kiest daarom de meest in het oog springende dossiers, wat volgens critici precies de kern van het probleem met structuurfondsen is.

Het signaal dat wij afgeven aan de georganiseerde misdaad, is dat er straffeloos kan worden gefraudeerd” licht de Duitse Ingeborg Grässle toe. Zij is lid van het Europees Parlement en maakt deel uit van de commissie begrotingscontrole. “Waarom zeggen we niet gewoon tegen lidstaten dat ze niet goed genoeg presteren en draaien we de subsidiekraan niet dicht?

Maar ook een aantal rijkere lidstaten van de EU, de nettobetalers van het structuurfonds, heeft de nodige problemen gekend. De Commissie heeft betalingen aan Duitsland herhaaldelijk opgeschort en reserveringen geuit over controlesystemen in het Verenigd Koninkrijk en andere oudere lidstaten.

Zo heeft de Europese Unie in december 2009 bijna 16 miljoen euro aan betalingen uit de structuurfondsen aan de Duitse deelstaat Brandenburg stopgezet, omdat er grootschalige fouten waren ontdekt bij het Landesagentur fur Struktur und Arbeit Brandenburg, de instantie die het leeuwendeel van de subsidies uit het structuurfonds beheert.

Beleidmakers benadrukken nog steeds de essentiële rol van het programma

Velen in Brussel zijn van oordeel dat fraude onder een vergrootglas wordt gelegd, en het echte probleem daardoor wordt verhuld: namelijk kwaliteitscontrole. “Het interesseert de beleidsmakers niet echt of de brug ook daadwerkelijk wordt gebouwd, alles wat telt zijn de data en tijden”, zegt Marek Kalupa, die werkzaam is bij een organisatie die de tenuitvoerlegging van structuurfondsen in Polen coördineert.

Degenen die zich wél aan de regels houden, beklagen zich er tevens over dat zij door de angst voor fraude nu te maken hebben met een ongecoördineerd systeem van controles waarbij allerlei verschillende audits van projecten moeten worden uitgevoerd. Ondanks alle problemen waarmee het structuurfondsenprogramma te kampen heeft, benadrukken beleidsmakers in Brussel nog steeds dat het in het Europa van vandaag nog een essentiële rol speelt, en houden zij hun blik strak gericht op de toekomst.

Meer dan ooit moeten we naar de resultaten kijken”, aldus commissaris Hahn voor regionaal beleid. In zijn ogen zijn de miljarden die op de interne markt worden uitgegeven voor de opbouw van de zwakkere economieën de investering dubbel en dwars waard.

Tweederde van de export [in Europa] is interne export”, licht hij toe. “Als we ervoor zorgen dat deze armere regio's zich ontwikkelen, zal dat ook leiden tot afzetmogelijkheden voor de andere regio's en dus zorgen voor werkgelegenheid in de rijkere regio's.” Met de structuurfondsen wordt dus zelfs 50 jaar na invoering ingezet op de lange termijn. “Maar uiteindelijk zal het winst opleveren”, aldus de heer Hahn.