„Solidarność” to od dawna główne hasło zjednoczonej Europy. Unijna polityka spójności, dzięki której miliardy euro wsparcia rozdzielane są pośród mieszkańców pięćsetmilionowej Wspólnoty, to najbardziej namacalne uosobienie tej ambitnej wizji. Gigantyczny program pomaga finansować sześćset tysięcy projektów rocznie, od mostów na Dunaju po szkolenie pracowników McDonald's w Szwecji.

By wspierać rozwój gospodarczy i niwelować zimnowojenne różnice, europejscy przywódcy stawiają sobie za cel bliższą integrację mieszkańców Europy i podniesienie standardów życia, nie tylko na biedniejszej prowincji, lecz również w wysoce rozwiniętym centrum poprzez stymulację ogólnego popytu na towary i usługi. Tysiące kilometrów dróg, którymi jeżdżą, muzea, które odwiedzają, a nawet siłownie i kluby fitness, do których uczęszczają – miliony Europejczyków odczuwają na co dzień dobrodziejstwa unijnej szczodrości. „Jest to nieodłączna część Unii Europejskiej oraz wielki europejski projekt”, mówi Johannes Hahn, komisarz ds. polityki regionalnej, który nadzoruje program funduszy strukturalnych.

Krytycy atakują jednak te fundusze, uznają, że to z gruntu wadliwe instrumenty redystrybucji dochodów, a za ich sprawą dochodzi do marnotrawstwa i oszustw. W czasie, gdy napięcia ekonomiczne się nasilają, a w związku z tym trzęsą się rynki obligacji państw członkowskich strefy euro, kiedy zdarza się, że stolice kontynentu nie mogą się porozumieć i podają w wątpliwość przyszłość europejskiego projektu, sceptycy pytają, czy tych pieniędzy nie dałoby się wydać w sensowniejszy sposób.

Gdy państwa członkowskie rozpoczynają rozmowy na temat kolejnego budżetu UE, a Komisja Europejska przygotowuje się do uważnego przeglądu polityki spójności, The Financial Times i Bureau of Investigative Journalism [Biuro Dziennikarstwa Śledczego] przeprowadziły wspólną akcję mającą na celu znalezienie odpowiedzi na dwa proste pytania: czy cele, dla których polityka spójności została stworzona, są realizowane i dokąd idą pieniądze będące w gestii związanych z nią funduszy.

Oto wyniki śledztwa:

Po pierwsze, unijne fundusze strukturalne rozrosły się w nieprzejrzysty system biurokratyczny, który sprawia, że podatnikom bardzo trudno jest dowiedzieć się, dokąd właściwie kierowane są pieniądze.

Po drugie, rozproszony i słaby system nadzoru rzadko karze przypadki nadużyć i oszustw, gdyż sprawy krążą latami pomiędzy stolicami państw członkowskich i Brukselą. Czego jednym z efektów jest to, że pomimo ponawianych od lat ostrzeżeń miliony unijnych euro trafiają co roku na konta firm kontrolowanych przez mafię.

Po trzecie, w obrębie programu uważanego za kluczowy dla błyskawicznej modernizacji słabo niegdyś rozwiniętych państw europejskich w rodzaju Irlandii czy Hiszpanii, dzisiaj przeznacza się miliardy euro na przedsięwzięcia, które zdają się nie mieć wiele wspólnego z pierwotnymi jego celami: przekształcaniem – poprzez inwestycje w infrastrukturę, edukację i rozwój – biedniejszych części Unii w zrównoważone i zamożne społeczności.

Po czwarte, jednymi z największych beneficjantów programów dla małych i średnich firm są wielkie ponadnarodowe korporacje, takie jak IBM, Fiat czy odzieżowy detalista H&M. Jest wśród nich koncern British American Tobacco, któremu przyznano łącznie 6,1 miliona euro środków unijnych i krajowych na budowę fabryki papierosów dokładnie w czasie, gdy Unia wydawała miliony na przekonywanie swych obywateli, by rzucili palenie.

Wszystko to razem tworzy obraz programu, który po pięćdziesięciu latach od powstania odszedł bardzo daleko od tego, czemu zrazu miał służyć.

Komisja Europejska, unijna władza wykonawcza, chwali się, że ostatnia transza funduszy strukturalnych, zakończona w 2006 r., pomogła stworzyć łącznie 1,4 miliona miejsc pracy i sfinansowała budowę 77 procent nowych dróg w biedniejszych regionach UE. W niektórych krajach fundusze spójnościowe to 4-5 procent PKB.

„Polityka ta (…) powiązana jest z tyloma innymi obszarami działalności w obrębie tych samych spraw, że na poziomie makro po prostu nie da się ocenić, na ile jest efektywna”, mówi Fabrizio Barca, dyrektor generalny we włoskim ministerstwie gospodarki i finansów, któremu była komisarz UE Danuta Hübner powierzyła napisanie niezależnego raportu na temat skuteczności polityki spójności.

Niewiele przypadków malwersacji zostaje ukaranych

Słabe wykorzystanie funduszy, wysoki odsetek nieudanych projektów i przypadki nadużyć i oszustw zaogniły debatę i napięły relacje w niektórych obszarach Unii. Seria skandali, które spowodowały zawieszenie wypłaty środków dla Bułgarii i Rumunii oraz skierowały uwagę na wypompowywanie pieniędzy z funduszy spójnościowych przez włoską mafię, nadwątliła zaufanie opinii publicznej do całego systemu. Skandale te wywołały politycznie drażliwe pytania na temat tego, czy państwa ewidentnie nietrzymające standardów fiskalnej odpowiedzialności powinny były w ogóle zostać przyjęte do Unii.

Niewiele przypadków malwersacji zostaje ukaranych. Unijna agenda do walki z nadużyciami, OLAF, ma za mało ludzi i musi przez to wybierać sprawy, którymi się zajmie, co według krytyków wskazuje na samo sedno problemu z funduszami strukturalnymi. „Sygnał, który przesyłamy mafii, brzmi: możecie popełniać przestępstwa i nikogo nie będzie to obchodziło”, mówi Ingeborg Graessle z Niemiec, eurodeputowana i członkini komisji Parlamentu Europejskiego ds. kontroli budżetu. „Dlaczego nie powiemy po prostu pewnym krajom członkowskim, że nie starają się tak, jak się starać należy, więc przestaniemy je wspierać?”

Jednak również bogatsze kraje Unii – będące płatnikami netto do programu funduszy strukturalnych – miały swoje kłopoty. Komisja wielokrotnie zawieszała wypłatę środków dla Niemiec i zgłaszała uwagi co do systemu kontroli w Wielkiej Brytanii i innych starszych krajach członkowskich. W grudniu 2009 r., na przykład, UE wstrzymała wypłatę blisko 16 milionów euro wsparcia dla niemieckiej Brandenburgii, a to dlatego, że wykryto ogromne nieprawidłowości w Landesagentur fur Struktur und Arbeit Brandenburg, agencji zarządzającej większością funduszy strukturalnych w regionie.

„Nie interesuje ich, czy ten most będzie rzeczywiście zbudowany"

Wielu w Brukseli uważa, że koncentrowanie się na oszustwach przesłania prawdziwy problem – brak kontroli efektów. „Nie interesuje ich, czy ten most będzie rzeczywiście zbudowany, interesuje ich wyłącznie to, czy się daty i terminy zgadzają”, mówi Marek Kalupa, którego firma koordynuje wdrażanie funduszy strukturalnych w Polsce. Zaś ci, którzy chcą działać zgodnie z przepisami, skarżą się, że mają do czynienia z nieskoordynowanym systemem inspekcji zaprzęgniętych do walki z nadużyciami wielokrotnie sprawdzających to samo.

Pomimo wszelkich wątpliwości, jakie wzbudza program funduszy strukturalnych, jego szefowie w Brukseli zapewniają o kluczowej roli, jaką program ten odgrywa w dzisiejszej Unii, a ich myślenie nakierowane jest wyłącznie na przyszłość. „Dziś bardziej niż kiedykolwiek musimy myśleć o efektach”, mówi komisarz ds. polityki regionalnej Johannes Hahn. Twierdzi on zarazem, że miliardy wydawane na wsparcie słabszych mają wielki sens dla wspólnego rynku.

„Dwie trzecie unijnego eksportu to eksport wewnątrz Wspólnoty”, podkreśla. „Jeżeli rozwiniemy słabsze regiony, stworzy to możliwości inwestycji dla innych i będzie stymulowało tworzenie miejsc pracy w regionach zamożniejszych”. Oznacza to, że nawet po pięćdziesięciu latach skuteczność funduszy strukturalnych pozostaje wielką niewiadomą. „Ostatecznie jednak te nakłady zwracają się”, mówi komisarz Hahn.