Parlament Europejski i Rada zawarły w końcu 29 maja porozumienie dotyczące nowego pakietu legislacyjnego w sprawie Schengen. Kompromis to zawsze dobra rzecz. Po półtorarocznym okresie zamrożenia rozmów z powodu rozbieżności między Parlamentem a Radą nowy system zarządzania obszarem bez granic wewnętrznych otrzymał zielone światło.

Warto jednak zadać sobie pytanie, czy ten nowy system to krok naprzód, czy krok wstecz. Odpowiedź zależy oczywiście od tego, z której strony się na popatrzy, ale również od tego, jak europejskie rządy pojmować będą nowo zawarty kompromis.Krótki rys historyczny.

Imigranci krzyżują plany

W 1985 r. siedem krajów Wspólnoty Europejskiej – ówczesnej UE – podpisało w miejscowości Schengen w Luksemburgu układ, który miał znieść granice wewnętrzne. W rzeczywistości stało się to dopiero dziesięć lat później. Od tego czasu do układu przystąpiło wiele krajów, w tym państw będących poza Unią, takich jak Norwegia, Islandia, Szwajcaria czy Liechtenstein. W wyniku tego procesu strefa Schengen liczy dziś 30 członków, z których 17 stosuje już umowę, pozostałe są na etapie przejściowym.

Wszystko dobrze szło, aż do chwili, gdy w ostatnich latach masowy napływ imigrantów zaczął przeszkadzać części stałych mieszkańców, na co politycy nie mogli pozostać obojętni. Sytuacja pogorszyła się wraz z nastaniem kryzysu gospodarczego – trzeba było jak najszybciej wprowadzić na obszarze Schengen nowe zasady.

Tymczasem niektóre państwa członkowskie jednostronnie postanowiły zawiesić realizację układu. Tak postąpiły na przykład Francja i Włochy wiosną 2011 r., argumentując to gwałtownym napływem imigrantów z północnej Afryki. Czy Dania, która uczyniła to w tym samym roku, raczej po to, jak się zdaje, by zgarnąć dodatkowe głosy w jesiennych wyborach. Mimo nagłośnionej w mediach decyzji o zawieszeniu układu centroprawicowy rząd przegrał wybory. Oczywiście ani Francja, ani Włochy, ani Dania nie zostały ukarane przez Komisję Europejską.

Dwa punkty widzenia

Nowy system zarządzania strefą Schengen jest wynikiem zderzenia dwóch przeciwstawnych punktów widzenia. Stanowiska rządów (Rady), które chciały uzyskać więcej swobody dla państw, by móc przywracać kontrole graniczne, ilekroć uznają to za niezbędne. I stanowiska Parlamentu, który chciał dokładnego określenia warunków jednostronnego zawieszenia układu, broniąc prawa europejskich obywateli do swobodnego przemieszczania się.

Rada i Parlament wypracowały w końcu drogę pośrednią. Państwa członkowskie będą mogły przywrócić kontrole graniczne na okres najwyżej dwóch lat, o ile uznają, że są zagrożone falą masowej imigracji. Formalności związane z wjazdem do strefy Schengen obywateli spoza UE (nawet tych, którzy nie potrzebują wiz) będą zaostrzone, podróżni będą się musieli rejestrować elektronicznie według wzoru stosowanego już w Stanach Zjednoczonych. Komisja będzie nadzorowała wprowadzanie decyzji o przywracaniu kontroli, by zapobiec nadużyciom. Nowy system zarządzania wejdzie w życie 1 stycznia 2014 r.

Rumuńska europosłanka Renate Weber [z liberalnej partii ALDE], która w negocjacjach mających za przedmiot kodeks graniczny Schengen reprezentowała Parlament Europejski, przyznaje, że zaletą porozumienia jest to, że ustala wspólne dla wszystkich zasady przywracania kontroli i to tylko w wyjątkowych okolicznościach.

Wyjątkowe interpretacje

Kto będzie decydował o tym, co jest wyjątkową sytuacją? Rządy, przynajmniej początkowo. Można się tu obawiać takich rzeczy: że decyzja nie zawsze będzie uzasadniona względami technicznymi, że mogą się czasem pojawić pobudki polityczne. Zagrożenia mogą być „przesadne”, jak to było, na przykład, z „inwazją rumuńską” w Wielkiej Brytanii (chociaż ta nie należy do strefy Schengen), czy ze „szturmem wron”, wokół którego prowadzili swoją kampanię przeciwnicy przystąpienia Szwajcarii do strefy Schengen.

Minionej wiosny Stowarzyszenie miast niemieckich złożyło skargę do rządu federalnego, twierdząc, że imigranci – zwłaszcza ci przybyli z Rumunii – znacznie obciążają system opieki społecznej i zmuszają gminy do nadmiernych wydatków. Czy tego rodzaju sytuacja może być uznana za wyjątkową?

Według komisarza ds. energii Günthera Oettingera, Rumunia jest – obok Bułgarii i Włoch – krajem, którym „praktycznie nie da się rządzić”, co jest oczywiście przesadą (możemy być co najwyżej krajem źle rządzonym), ale rząd w Berlinie jakoś tego nie zdementował. A kraj, którym „praktycznie nie da się rządzić” powoduje – czyż nie? – zachwianie stabilności regionu, w tym falę imigrantów.

Wszystko zależy od polityki

To wszystko oczywiście czyste spekulacje, ale to ćwiczenie wyobraźni pokazuje, że niedawny kompromis w sprawie nowego sposobu funkcjonowania strefy Schengen może być krokiem naprzód lub krokiem wstecz w zależności od dobrej woli rządów państw członkowskich.

Porozumienie przewiduje, że Rumunia i Bułgaria nie będą traktowane jak kraje kandydujące do strefy Schengen, ponieważ mogą się one już wykazać wymaganym przygotowaniem technicznym. Ponadto nowy mechanizm oceny nie odwołuje się już do kryteriów takich jak korupcja i przestępczość zorganizowana, na które część krajów powołuje się, chcąc zablokować dostęp Rumunii i Bułgarii do strefy Schengen.

Wspomniany kompromis mógłby ułatwić akcesję tych dwóch krajów – mamy prawo sądzić, że dysponując mechanizmem zezwalającym na przywrócenie kontroli, państwa członkowskie łagodniej będą się odnosić do dwóch naddunajskich krajów.

Ale wszystko zależy również od rachunków politycznych krajów członków porozumienia i w mniejszym stopniu, a może wcale, od Komisji czy Parlamentu Europejskiego.