Z historii znamy niewiele przykładów politycznych federacji, które zakończyły się sukcesem. Stany Zjednoczone, w momencie, w którym stały się federacją, były mało zaludnioną garstką nowo powstałych stanów o wspólnej kulturze i wspólnym języku, a więc Europa nie może wyciągnąć zbyt wielu wniosków z ich doświadczeń. Jednak z historii Szwajcarii Unia może się już nauczyć więcej, między innymi tego, że dojrzewanie ku jedności jest długim procesem. „Federacja wymaga czasu”, mówi były szwajcarski dyplomata Jakob Kellenberger. „Ludziom mieszkającym w poszczególnych szwajcarskich kantonach poznanie się nawzajem zajęło kilka wieków, po czym nastąpił długi okres konfederacji, która została zastąpioną przez federację dopiero w 1848 r.”. […]

Szwajcarska federacja odniosła sukces, jak zauważa, ponieważ rządy centralne uszanowały autonomię kantonów (które nigdy się nie obawiały, że będą musiały oddać swoje kompetencje) i bardzo uważały, aby nie nadużywać swoich prerogatyw. Ponadto każda władza, która nie została oddelegowana temuż rządowi federalnemu przez szwajcarską Konstytucję, nadal jest w rękach kantonów. Po dekadach bardzo powolnej integracji, która kontrastuje z galopującym do przodu światem, Europa musi wreszcie zdecydować się na pełną unię polityczną w najbliższych latach lub dziesięcioleciach, a nie wiekach, ale przykład Szwajcarii może korzystnie wpłynąć na tę zmianę. (…) Innymi słowy, Europa potrzebuje silnego, ale ograniczonego rządu centralnego, który przystosowuje się do lokalnej różnorodności tak bardzo, jak to tylko możliwe. […]

Jeżeli ktoś wierzy w to, że silna unia polityczna może się opierać na słabym przywiązaniu obywateli wynikającym tylko z traktatów, które są rewidowane co kilka lat, jest w błędzie

Choć federalna Europa musi być otwarta na wszystkie państwa członkowskie UE, nie można pozwolić na to, aby ruch w jej kierunku został zablokowany, ponieważ nie wszyscy są na nią gotowi, ale z drugiej strony nie można jej narzucić z góry. Opinia publiczna każdego kraju będzie musiała zadecydować, czy federacja jest na dłuższą metę w jej interesie. W przeciwnym razie kraj nie przystąpi do niej. Jeżeli ktoś wierzy w to, że silna unia polityczna może się opierać na słabym przywiązaniu obywateli wynikającym tylko z traktatów, które są rewidowane co kilka lat, jest w błędzie. Jej fundamentem musi być mandat demokratyczny.

Centrowy kompromis

Odpowiednią przestrzenią na tego typu dyskusje byłby ogólnoeuropejski konwent. Były premier Belgii Guy Verhofstadt, niemiecki polityk Daniel Cohn-Bendit (obaj są eurodeputowanymi) i inni zaproponowali, aby przyszłoroczne wybory do Parlamentu Europejskiego zastąpić wyborem konstytuanty, która miałaby zaproponować nową Konstytucję dla Europy zawierającą rozwiązania tego typu.

Jak w praktyce miałaby funkcjonować europejska unia polityczna? Parlament Europejski mógłby wybierać szefa Komisji Europejskiej, który powoływałby następnie gabinet złożony z ministrów wywodzących się z największych partii w parlamencie – w tym ministra finansów, który mógłby pobierać podatki i decydować o znaczącym budżecie na skalę ogólnoeuropejską. Koncentrowałby się na makroekonomicznym koordynowaniu, a nie na mikroekonomicznym zarządzaniu.

Inni członkowie gabinetu zajmowaliby się ponadnarodowymi europejskimi dobrami publicznymi (obrona, polityka zagraniczna, energetyka, infrastruktura itd.), ale rządy narodowe zachowałyby w tej federacji tak dużo prerogatyw w innych kwestiach, jak to tylko możliwe. Europejski Trybunał Sprawiedliwości rozstrzygałby spory kompetencyjne, które by się pojawiały między Komisją a państwami członkowskimi.

Jako że Parlament miałby większą władzę, ponieważ wybierałby szefa władzy wykonawczej Unii, wybieranie posłów do PE z ogólnoeuropejskich list, zamiast narodowych, miałoby sens. Stawka tych wyborów byłaby większa, co doprowadziłoby do szerszej dyskusji i wyższej frekwencji, przez co wyniki byłyby bardziej reprezentatywne, a instytucje miałyby większą legitymację.

Partie, które otrzymały mniej niż 10–15% głosów w ogólnoeuropejskich wyborach brałyby czynny udział w debacie, ale nie mogłyby głosować. Taka zasada wytworzyłaby trend, w którym polityka europejska zmierzałaby w kierunku centrowego kompromisu i pozwoliłaby uniknąć impasu, który mógłby się pojawić z powodu weta małych koalicyjnych partii.

Państwa członkowskie byłyby w niej reprezentowane proporcjonalnie do liczby ludności

Obecna Rada Europejska w tym planie stałaby się izbą wyższą unijnego Parlamentu. Jej członków wybierałyby państwa członkowskie na kadencje dłuższe niż te izb niższych parlamentów narodowych, dzięki czemu szukaliby bardziej długoterminowych rozwiązań. W przeciwieństwie do izby niższej, która koncentrowałaby się przede wszystkim na krótkoterminowych interesach państw członkowskich, izba wyższa byłaby bardziej ciałem deliberatywnym, zajmującym się szerszymi i dalekosiężnymi zagadnieniami. Państwa członkowskie byłyby w niej reprezentowane proporcjonalnie do liczby ludności.

Niewygodne pytania

Celem zachowania prawdziwie profesjonalnego, a nie partyjnego, spojrzenia na sprawy, a także dalszego trwania dzisiejszej zasady merytokracji w Komisji, każdemu ministrowi gabinetu dobierano by stałego sekretarza z Europejskiej Służby Cywilnej, który byłby kompetentny w danej dziedzinie. Podobnie jak w idealnym „modelu westminsterskim” ustanawianiem budżetów zajmowałaby się nadal Komisja, a nie Parlament. Parlament przyjmowałby lub odrzucał en bloc budżet zaproponowany przez Komisję; „konstruktywne wotum nieufności” Parlamentu mogłoby oznaczać odrzucenie kierunku politycznego ustalonego przez Komisję, co prowadziłoby do powołania nowego rządu. (Konstruktywne wotum nieufności jest mechanizmem wymuszającym kompromisy, jest tak pomyślane, że może mieć miejsce tylko, jeżeli jest zapewniona większość popierająca nową, alternatywną koalicję rządową.) Podatki i ustawodawstwo musiałyby być zatwierdzane przez większość w obu izbach Parlamentu.

Najlepiej by było, gdyby nowe instytucje i ich zasady funkcjonowania zostały ustalone z dołu, przez konstytuantę, a nie przez zmianę w traktacie

Każda próba ruchu w kierunku unii politycznej tego typu oczywiście wiązałaby się z licznymi niewygodnymi pytaniami. Najlepiej by było, gdyby nowe instytucje i ich zasady funkcjonowania zostały ustalone z dołu, przez konstytuantę, a nie przez zmianę w traktacie – ale czy proces, w którym wszystko zaczyna się od nowa, rzeczywiście mógłby wypalić? Duże partie, które zdobyłyby najwięcej mandatów w Parlamencie Europejskim musiałyby wypracować kompromis lub wspólny harmonogram, które byłyby wystarczająco ambitne, aby można było rządzić całym kontynentem – ale co się stanie, jeżeli nie dojdą do porozumienia? Ponadto, a jest to sprawa jeszcze bardziej fundamentalna, czy unia polityczna może w jakichkolwiek okolicznościach działać, jeżeli nie poprzedza jej faza powstawania narodu na skalę kontynentu, która ma na celu wytworzenie wspólnej tożsamości ludzi patrzących w przyszłość? Jednak teraz najważniejszym jest przyznanie, że obecny system nie działa i że bardziej zaciśnięta, a nie poluzowana, integracja jest najbardziej sensownym i atrakcyjnym rozwiązaniem. […]

Jedyną drogą alternatywną wobec paraliżu i wahania się, a będącą odpowiedzią na obecne wyzwania Europy w obliczu niepewności, jest dla europejskich przywódców i społeczeństw – późna co prawda – zgoda na tę przemianę.