Les États membres de l’Union européenne et la Commission européenne partagent la responsabilité de veiller au respect du droit communautaire. Le respect de cet esprit de collaboration représente l’un des meilleurs moyens de veiller à la santé de l’Union européenne car chaque année un grand nombre de directives et de règlements approuvés par les institutions de l’UE doivent être transposés dans les législations nationales des États membres.

L’intégration culturelle et réglementaire constitue une pierre angulaire du projet européen. À cet égard, la question des procédures d’infraction européennes ne peut être ignorée. Le récit type ne tient pas compte du coût élevé du non-respect du droit communautaire. S’il y a bien sûr un coût économique, il y a aussi, et surtout, un impact sur la qualité de vie des citoyens européens.

Au fil des années, des efforts ont été déployés pour établir une relation constructive entre la Commission et les États membres, afin de limiter le nombre de procédures d’infraction et de donner aux États membres suffisamment de temps pour se conformer aux règles. Ce parcours, comme nous le verrons, a eu des résultats mitigés : alors que le nombre annuel de procédures ouvertes a diminué, les plaintes et les rapports déposés par les citoyens sont en constante augmentation. Dans le même temps, les États membres semblent éprouver des difficultés à rompre avec leurs anciennes habitudes, le nombre de procédures d’infraction en cours augmentant chaque année.

Que se passe-t-il avant une procédure d’infraction ?

Les voies qui conduisent à l’ouverture d’une procédure d’infraction sont variées et peuvent impliquer de nombreuses parties au litige : d’une part, la Commission elle-même par le biais d’enquêtes qu’elle diligente ou, d’autre part, les citoyens par des rapports et des pétitions. Ces derniers sont de plus en plus nombreux : en moyenne, plus de 3 700 plaintes sont reçues chaque année contre des États membres pour des violations potentielles du droit communautaire.

Entre 2014 et 2018, trois pays ont fait l’objet à eux seuls de plus d’un tiers des plaintes : l’Italie (16,31 %), l’Espagne (12,06 %) et la France (8,27 %). En 2016, l’Italie a fait l’objet de 753 plaintes, un record pour un seul État membre.

Alors que les données pour les différents pays présentent des situations très différentes d’un État à l’autre, la tendance générale montre une forte croissance. L’année 2018 a compté le plus grand nombre de plaintes depuis 2014, avec 3 859 cas, soit 200 de plus que la moyenne de l’année précédente. Une fois de plus, trois pays ont fait l’objet d’une forte proportion de plaintes. Il y a d’abord l’Italie, avec 633 plaintes, dont près de la moitié concernent le marché intérieur. Viennent ensuite l’Espagne, avec 486 plaintes, et la France, avec 316.

En fait, la grande majorité de ces plaintes n’aboutissent à rien. Seules 4,77 % des plaintes déposées en 2018 ont donné lieu à une enquête plus approfondie de la Commission dans le cadre du mécanisme EU Pilot. Pour empirer les choses, alors que le nombre de plaintes augmente, le pourcentage de celles qui conduisent à l’ouverture d’une affaire dans la cadre du projet EU Pilot est en baisse constante. En 2014, ce chiffre était de 17,09 %, en 2016, il a chuté à 12,75 % et en 2018, comme nous l’avons déjà mentionné, il est passé à 4,77 %.

Ces chiffres peuvent signifier beaucoup de choses, mais ils indiquent certainement que la perception qu’ont les citoyens du comportement des États membres se détériore. Cela les pousse à déposer un nombre croissant de plaintes, ce qui diminue d’autant plus les chances qu’une plainte conduise à une véritable enquête de la Commission européenne. Les plaintes sont rejetées soit parce qu’aucune violation du droit européen n’est détectée, soit en raison d’erreurs, soit parce que les plaintes sont retirées.

Le mécanisme du projet EU Pilot

À la suite d’une plainte ou de ses propres enquêtes internes, la Commission européenne peut décider d’ouvrir une enquête EU Pilot. Cet outil est déployé afin d’anticiper et de résoudre les difficultés potentielles, sans avoir à engager une véritable procédure d’infraction.

Le mécanisme EU Pilot, mis en place par la Commission et les États membres pour échanger des informations et résoudre les problèmes concernant l’application du droit communautaire ou la conformité du droit national avec le droit communautaire, est conçu pour la phase précédant l’ouverture officielle d’une procédure d’infraction.

Bien que cet outil ait porté ses fruits au fil des ans, la Commission a récemment souligné la nécessité de recourir moins souvent à EU Pilot, afin d’éviter d’ajouter des étapes bureaucratiques supplémentaires avant une véritable procédure d’infraction. C’est pourquoi, en cas d’urgence, une procédure d’infraction peut être engagée sans enquête préalable dans le cadre du programme EU Pilot. La nouvelle stratégie de la Commission n’est que trop évidente lorsqu’on examine des données spécifiques : le nombre de dossiers EU Pilot est passé de 1 225 en 2014 à 110 seulement en 2018. La baisse la plus importante s’est produite en 2017.

Le mécanisme EU Pilot repose sur l’établissement d’un dialogue constructif entre les États membres et la Commission. Il est important d’examiner le taux de résolution des dossiers EU Pilot, c’est-à-dire le pourcentage de cas dans lesquels la Commission estime que les réponses des États membres sont satisfaisantes. Plus ce pourcentage est élevé, plus un outil tel que EU Pilot semble être utile, évitant ainsi l’ouverture de véritables procédures d’infraction.

Fin 2018, le taux de résolution des dossiers EU Pilot était de 73 %. Parmi les meilleurs pays à cet égard figurent les Pays-Bas, avec un taux de résolution de 91 %, le Luxembourg (89 %) et la Croatie (85 %). Parmi les plus grands pays de l’UE, la France et l’Espagne obtiennent également de bons résultats avec chacun un taux de résolution de 80 %. L’Allemagne et l’Italie (avec 71 %) et le Royaume-Uni (avec 63 %) s’en sortent moins bien.

Il est certainement intéressant d’analyser la variation de ce chiffre au fil des ans. Il peut être utilisé pour déterminer la capacité de chaque pays à répondre aux enquêtes de la Commission, à mener des discussions constructives et à éviter les procédures d’infraction.

Au niveau européen, le taux de résolution a baissé de 3 % entre 2014 et 2018, passant de 75 à 73 %. 57 % des pays de l’UE ont vu leur taux de résolution se détériorer au cours des quatre dernières années : la Roumanie surtout, dont le taux de résolution est passé de 79 à 58 %, soit une diminution de 26,58 %. La Bulgarie (-25 %) et la Slovénie (-20,99 %) sont également en position délicate. En revanche, le Luxembourg (+43,55 %), la Croatie (+30,77 %) et la Hongrie (+24,19 %) se sont nettement améliorés. Parmi les grands pays de l’UE, les plus grands perdants sont le Royaume-Uni (-17,11 %) et l’Italie (-5,33 %), tandis que la France (+7 %) et l’Espagne (+16 %) affichent les plus fortes améliorations.

Ce qui s’est passé au cours des cinq dernières années

Après toutes ces phases, des plaintes des citoyens aux enquêtes EU Pilot et de la Commission européenne, vient l’ouverture d’une véritable procédure d’infraction. La première étape de ce processus consiste à mettre les États membres en demeure en vertu de l’article 258 du traité sur le fonctionnement de l’UE (TFUE). Entre 2014 et 2018, près de 4 000 de ces lettres ont été envoyées, avec une moyenne de 796 par an. Après avoir atteint un pic en 2016, ce nombre a diminué.

Au cours des quatre dernières années, 3 981 nouvelles procédures d’infraction ont été ouvertes, dont 211 concernent Chypre, le pays le plus fréquemment visé par la Commission européenne à cet égard. Le nombre annuel moyen de procédures engagées à l’encontre de Chypre est supérieur à 40, de loin le chiffre le plus élevé de tous les États membres. Il convient également de noter le nombre élevé de procédures engagées contre la Belgique (198 nouvelles procédures ouvertes entre 2014 et 2018) et la Grèce (190). Parmi les pays les plus vertueux figurent l’Estonie (79 dossiers ouverts entre 2014 et 2018), les Pays-Bas (86) et la Lettonie (99).

Les 644 nouvelles procédures lancées en 2018 ont porté le nombre de procédures d’infraction pendantes à 1 571, tandis que le nombre de procédures ouvertes à la fin de chaque année n’a cessé de croître au cours des dernières années. De 2014 à 2015, ce nombre était de 1 350, tandis qu’à partir de 2016, il est resté supérieur à 1 500. Cela signifie que, tandis que de moins en moins de procédures sont ouvertes, les États membres éprouvent des difficultés à clôturer des procédures ouvertes les années précédentes. 


Entre 2014 et 2018, le nombre de procédures ouvertes à la fin de chaque année a augmenté de 16,63 %. Le nombre a progressé de 380 % dans le cas de la Croatie – mais après son entrée dans l’UE en 2013, la Croatie a évidemment commencé l’année 2014 avec un nombre de procédures en cours nettement inférieur à celui des autres États membres.

Parmi les grands pays de l’UE, l’Italie (-21,35 %) et la France (-20,51 %) semblent avoir le plus réussi à mettre en place des politiques visant à réduire le nombre de désaccords avec la Commission. Il en va de même pour la Grèce (-14,61 %), la Roumanie (-13,24 %) et la Pologne (-11,39 %). L’Allemagne et le Royaume-Uni, en revanche, ont vu leur nombre total de procédures pendantes augmenter respectivement de 17,65 % et 20,37 %.

Les domaines politiques concernés par les procédures ont également évolué au cours de cette période. Historiquement, l’environnement s’est révélé le domaine le plus litigieux pour les pays de l’UE, et la plus grande partie des infractions en suspens à la fin de 2018 (environ 19 %) concernait l’environnement. Toutefois, ce nombre est en baisse : en 2014, ces procédures représentaient 24 % du total. Les parts des autres domaines politiques sont relativement stables, comme pour la mobilité et les transports (~15 %), le marché intérieur (~10 %) et les migrations et les affaires intérieures (~9 %).

D’autre part, les infractions concernant la justice et les consommateurs sont en augmentation, passant de 6 % à 10 %, tout comme celles concernant les réseaux, contenus et technologies de communication, passant de 1 % en 2014 à 4,26 % en 2018. Ce dernier chiffre résulte du rôle croissant que joue la technologie dans la vie quotidienne, réalité qui a conduit à un nombre croissant de directives approuvées et, par conséquent, à un nombre croissant de procédures d’infraction. En revanche, le pourcentage de cas concernant les soins de santé et la sécurité alimentaire a baissé de 7 % en 2014 à 2 % en 2018.

Le pays qui a enregistré le plus grand nombre de procédures ouvertes est l’Espagne (97 cas), suivie de l’Allemagne (80) et de la Belgique (79). Les chiffres les plus bas à cet égard ont été enregistrés par l’Estonie (27), la Finlande (32) et le Danemark (32).

Pourquoi tant de procédures d’infraction sont-elles ouvertes ?

Comme nous l’avons vu, les raisons qui conduisent la Commission à ouvrir une procédure d’infraction varient en nature. 
 Au fil des ans, le pourcentage de procédures contre la mise en œuvre tardive du droit européen a augmenté, passant de 65 % du total en 2014 à 74 %. En 2018, 17,69 % des plaintes ont été déposées pour mauvaise application du droit communautaire et 8,12 % pour violation de traités ou règlements européens.

Les 419 nouvelles procédures lancées en 2018 pour transposition tardive des directives de l’UE ont porté le total de ces cas à 758. C’est presque la moitié de toutes les procédures ouvertes. Il convient de comparer ces chiffres avec le nombre de directives pour lesquelles la Commission a fixé un délai de mise en œuvre. Chaque année en moyenne, la Commission approuve environ 55 directives avec des délais de mise en œuvre. Dans le même temps, le nombre de procédures d’infraction ouvertes pour retard de transposition est d’environ 500. Cela signifie que chaque directive qui doit être mise en œuvre dans un délai donné donne lieu à 10 procédures d’infraction en moyenne à l’encontre des États membres contrevenants.

Quel est le rôle de la Cour de justice de l’Union européenne ?

La Cour de justice est également un acteur important des procédures d’infraction à l’échelon européen. Il s’agit de l’ultime organisme qui peut non seulement condamner un État membre pour des violations, mais aussi imposer des sanctions financières.

En moyenne, depuis 2014, parmi les nouvelles affaires portées devant la Cour de justice, environ 44 concernent des États membres incapables de se conformer au droit communautaire. Bien que la situation se soit améliorée récemment, la Grèce a été plus impliquée dans les affaires avec la Cour de justice que tout autre État membre au cours des 5 dernières années (22 affaires, dont 18 ouvertes entre 2014 et 2016). Avec 17 nouvelles affaires, l’Allemagne se place en seconde position, suivie de la Pologne et de l’Espagne (16 nouvelles affaires chacun).

Entre 2014 et 2018, le nombre total de nouvelles affaires portées devant la Cour a été de 223. Sur cette même période, 159 affaires ont été conclues, soit par un classement sans suite, soit par une condamnation. Les pays confrontés au plus grand nombre d’affaires sont également ceux qui clôturent le plus de dossiers, qu’il s’agisse de résultats concluants ou défavorables. La Cour a estimé que les 20 affaires concernant la Grèce impliquaient de véritables infractions, ce qui en fait le pays le plus réprimandé. L’Espagne (14 sur 14), la Pologne (13 sur 14) et l’Allemagne (13 sur 15) sont les pays ayant été le plus condamnés au cours des quatre dernières années.

L’analyse des données disponibles nous permet de remonter encore plus loin dans le temps. De 1952 à 2018, la Cour de Justice a été saisie à 3 957 reprises de cas de violation du droit communautaire par les États membres. De ce point de vue, un pays tend à dominer la scène : il s’agit de l’Italie, avec plus de 652 affaires, ce qui représente 16,46 % au total. La France (419 affaires, 10,59 %) vient se placer juste derrière, suivie de la Grèce (411 affaires, 10,39 %).