Kies een taal
Wie de rapporten leest over de jongste topconferentie over de begroting van de EU, zou kunnen denken dat er maar drie staten zijn die ertoe doen bij de besluitvorming binnen de EU. Maar op het gebied van de buitenlandse politiek zijn het in toenemende mate de kleinere landen die de toon zetten. De 'Scorecard' van de European Council for Foreign Relations (ECFR, de Europese Raad voor Buitenlandse Betrekkingen) brengt alle bijdragen van de Europese instellingen en de lidstaten in kaart die van belang zijn voor de invloed van het Europese buitenlandse beleid.
Uit de Scorecard 2013 blijkt dat er in 2012 sprake was van een algemene tendens in de richting van meer samenwerking op het gebied van buitenlandbeleid tussen de lidstaten. Er deed zich een aanzienlijke daling voor van het aantal landen dat op specifieke beleidsterreinen als achterblijvers kon worden aangemerkt. Vooral Cyprus, Italië en Polen deden het beter. Daarnaast wordt steeds duidelijker welke rol kleinere landen kunnen spelen bij het nemen van initiatieven.
Interessante coalities van kleinere lidstaten
Terwijl het leiderschap van de 'grote drie' vorig jaar aanmerkelijk minder geprononceerd was, wisten interessante coalities van kleinere lidstaten diverse initiatieven te ontplooien op buitenlands politiek terrein. Hoewel Duitsland, op de voet gevolgd door Engeland en Frankrijk, in 2012 nog steeds de lijst aanvoerde als het gaat om het aantal malen dat een land de leiding nam in een bepaalde kwestie, was de Frans-Duitse motor nauwelijks actief in de ontwikkeling van nieuw beleid en was de kloof tussen de 'grote drie' en de kleinere landen veel kleiner geworden.
Een ongebruikelijk bondgenootschap tussen Denemarken en Ierland was van cruciaal belang voor het bereiken van een gemeenschappelijke positie van de Europese Unie ten aanzien van het de etikettering van producten die afkomstig zijn uit Israëlische nederzettingen. Engeland sloot zich pas bij dit initiatief aan toen het al was gelanceerd. Oostenrijk, België, Estland en Ierland waren (naast grotere landen als Spanje, Portugal, Italië, Frankrijk en Duitsland) ook toonaangevend in hun bijdragen aan missies van het Gemeenschappelijke Veiligheids- en Defensiebeleid. Bij de Verenigde Naties werd de Europese steun voor een verdrag over de wapenhandel niet alleen verwoord door Frankrijk en Engeland, maar ook door België, Bulgarije, Finland, Ierland en Zweden.
Persoonlijk leiderschap maakt verschil
Het is ongetwijfeld waar dat het 'vermenigvuldigingseffect' van de EU uitgesprokener is voor kleinere staten dan voor grote. Ook al hebben degenen in Engeland het mis, die geloven dat Londen niet aan invloed zal inboeten door uit de EU te stappen, dan nog is het een feit dat een dergelijke overweging in Lissabon, Sofia of Tallin niet eens aan de orde zou komen. Het 'nationale dividend' van een activistische benadering van het buitenlands beleid van de EU is aantoonbaar groter voor kleinere landen.
Maar ook de EU als geheel heeft er baat bij als een van haar lidstaten zich opwerpt als pleitbezorger voor een of ander beleid. Toen de Bulgaarse minister van Buitenlandse Zaken Mladenov zich in 2012 sterk had gemaakt voor het idee om een kleine groep ministers het hoofd van het buitenlands beleid van de EU (Catherine Ashton) te laten vertegenwoordigen op bezoeken aan Libanon, Irak en de zuidelijke Kaukasus, bracht het gemeenschappelijke front van de ministers Mladenov, Bildt (Zweden) en Sikorsky (Polen) een positief beeld over van de EU als collectief, dat bereid was om politieke middelen gezamenlijk in te zetten. Het persoonlijke leiderschap maakt een duidelijk verschil qua impact, anders zou het slechts een van de vele elementen zijn geweest van de technische gereedschapskist voor het buitenlandbeleid van de EU.
Inspanningen voor EU hebben in thuisland een prijskaartje
Zoals blijkt uit de binnenlandse discussies in Bulgarije over de voortvarendheid van Mladenov in het Midden-Oosten en Noord-Afrika na de terreuraanslag in Burgas vorig jaar, hangt er in het thuisland een prijskaartje aan dit soort toewijding aan collectieve Europese inspanningen. Toch is Mladenov er onverdroten mee doorgegaan.
Nu de European External Action Service (EEAS) dit jaar volwassen wordt, en aan een officiële evaluatie zal worden onderworpen, is het duidelijk dat hoezeer deze nieuwe diplomatieke dienst zich ook ontwikkelt, de kracht ervan altijd zal worden bepaald door de politieke investeringen waartoe de lidstaten bereid blijken.
Op dit moment zijn die investeringen nog lang niet van dien aard dat ze de EEAS in staat stellen alle rollen te spelen die zij zou kunnen spelen. Evenmin is nu al te zeggen of ze het technocratische Europa van vóór het Verdrag van Lissabon zullen weten te verzoenen met het nieuwe Europa dat zich baseert op de kracht van de individuele lidstaten.
Toch bieden de inspanningen van de kleinere staten in 2012 voldoende hoop dat de kracht die schuilt in de diversiteit van de EU, in de loop der tijd zal vrijkomen en worden aangewend ten bate van de mondiale invloed van Europa.
