Opinion Plan de recuperación europeo

Un plan histórico, ¿pero con qué fin?

Los 750 000 millones de euros destinados a colaborar con la recuperación europea ante la crisis del coronavirus podrían generar un profundo impacto sobre el funcionamiento mismo de la UE. No obstante, para ello habrá que cerciorarse de que la UE cuente con los medios adecuados para llevarlo a cabo y concebir un futuro más allá de la crisis. ¿Cómo resolver la cuestión?

Publicado en 4 agosto 2020 a las 14:39

¡Un plan histórico! Así calificaron la iniciativa en repetidas ocasiones los promotores del acuerdo para el plan de recuperación obtenido el 21 de julio por el Consejo Europeo. De manera simbólica, este se anunció en los primeros albores del alba. Sin demora alguna para hacerse oír, sus opositores negaron la validez del acuerdo y se apresuraron a teñir de un negro mate y profundo todo aquello que era color de rosa y brillante. Todos fingen ignorar que las decisiones provenientes del Consejo requieren una mayor variedad de matices y una policromía acentuada.

La evaluación general constituye un ejercicio delicado. Sin embargo es esta la que prevalecerá, pues se ajusta mejor a la teatralidad europea, cuya vivacidad es mayor dado que el número de espectadores que observan a Europa improvisar en medio del caos crece exponencialmente.  Además, todos saben que será necesario tanto ganarse la opinión pública como convencer a los 42 parlamentos regionales y nacionales de los 27 Estados miembros que deberán votar el plan. Así que para ello es mejor dejar huella. He ahí lo «histórico».

Sin embargo la lista de calificativos para esta decisión puede nutrirse según lo que se evalúe. He aquí algunas propuestas.

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Histórica, entonces

La palabra se impuso por la evidente caída de numerosos tabúes «históricos»: 1. la mutualización de la deuda (una anticuada noción federalista que encarna el Caballo de Troya de la Europa política para los adeptos de la Europa comercial); 2. las inmensas inversiones públicas (la suspensión del Pacto de Estabilidad y Crecimiento sirvió de alerta); 3. la Europa de las transferencias (dándole prioridad a las subvenciones para Italia y España, los dos países más afectados por la epidemia y que ya desde antes se encontraban enfermos y representaban una amenaza para el equilibrio del mercado interior y de la eurozona). Estos avances constituyen sin duda una excelente noticia, así como una sorpresa, sobre todo porque tan solo unos días antes del acuerdo, algunos de los Estados más «frugales» (Países Bajos, Austria, Dinamarca, Suecia y Finlandia, que se les unió durante el Consejo) seguían declarando que no querían saber nada de la deuda mutualizada. 

Proporcionada

La Comisión prevé una contracción de más de un 7% en 2020 para la economía europea. Con 750 000 millones de euros, 390 000 de subvenciones y el resto en forma de de préstamos, Europa responde con fuerza a la crisis.  Sobre todo porque ya se han utilizado 540 000 millones de euros provenientes de préstamos, el BCE readquirió bonos por dos billones de euros y porque también se deben incluir los planes de recuperación nacionales. Naturalmente, la distribución de las subvenciones se revisó a la baja con respecto a la propuesta inicial de 500 000 millones euros. Pero, a decir verdad, esto no tomó a muchos por sorpresa, que negociaron por debajo de la mesa los 400 000 millones de los fondos necesarios (los 390 000 son una concesión simbólica). ¿Dará esto abasto? Todavía es difícil saberlo, sobre todo si una segunda ola llegase a complicar aún más las cosas y afectase a Estados que no formaban parte de los primeros beneficiarios del plan. Pero una apuesta, incluso si se hace para futuro, siempre implica un alto riesgo.

Solidaria

No cabe duda de que la decisión es solidaria en el aspecto financiero, ya que implica una deuda común y transferencias. Sin embargo, este calificativo también es válido en el ámbito de la gobernanza con el abandono del derecho de veto sobre el control de gastos en beneficio de una mayoría cualificada, mal que le pese a Mark Rutte.  Ahora falta ver si esta solidaridad sentará un precedente. Por el momento no es más que un plan circunstancial, temporal y cuyos fondos se agotarán en un espacio de tres años, pese a que el periodo de rembolso se extiende hasta 2058. En este punto, nada garantiza que este principio vaya a perdurar e integrarse en futuros tratados.

Alemana

Los tabúes fueron rompiéndose de uno en uno tanto en Berlín como en Bruselas. Hasta ahora Alemania había llevado la delantera entre los estados más frugales. Había resistido con rigor y se mantuvo en pie tanto durante la crisis financiera de 2008 como durante la crisis de deuda soberana. Sin embargo, terminó cambiando de opinión en el transcurso de unas semanas. Ahora bien, nada era posible sin ella. El cambio de rumbo surgió bajo la sabia dirección de una canciller que llegó en el momento adecuado para soñar sobre su posteridad, en un estado de gracia política mientras recibía el apoyo de un cómodo consenso y sobre todo, el del patronato alemán, preocupado por el efecto dominó. Comprendió la gravedad de la situación y presintió además que los ciudadanos la seguirían, exceptuando, claro, a quienes la habían precedido. Con la crisis sería inevitable acceder finalmente a las peticiones francesas, que esperaban desde hacía tiempo una respuesta. Para que las propuestas francesas pudiesen pasar a más, había que esperar a que Alemania estuviese dispuesta a disponer. De esta forma, la pareja franco-alemana mostró una vez más su fuerza motriz, exacerbada por el apoyo de la Comisión.

Posbrexit 

Otro país influyó en el asunto, pero mediante su ausencia. La decisión del Consejo también es la primera decisión importante aplicada a los 27 Estados, excluyendo al Reino Unido, que siempre era el primero en objetar la mutualización entre todos. Los Países Bajos intentaron sin éxito tomar este papel, pero no están hechos de la misma pasta, y su frugal alianza circunstancial no alcanzó la masa crítica necesaria para inclinar la balanza a su favor.

Intergubernamental

A pesar de lo previsto por los tratados, el Consejo Europeo es ahora más que nunca el lugar donde se decide el futuro de Europa, en la cumbre de los ejecutivos. La crisis financiera se encargó de revelar este sesgo institucional europeo, que confirma el plan de recuperación mientras que el Parlamento permanece al margen. Sin embargo, este último solicitó en una resolución de mayo de 2020 una suma de 2 billones de euros para dicho plan, aunque su voluntad no se cumplirá... No queda más que tener fe en que la Comisión, encargada de controlar y dirigir el plan sobre la base de condiciones todavía inestables, encuentre la manera de garantizar que los intereses y valores de la UE prevalezcan sobre los intereses nacionales. Es esencial. Pero nada está ganado. El Parlamento lo sabe y lo expresa.

Estrecha de miras

Esta es la preocupación legítima que nace de la resolución tomada por el Parlamento Europeo posteriormente al acuerdo. Esta es símbolo del enojo de los eurodiputados ante la limitación del marco financiero plurianual (MFP) 2021-2027 a 1 billón 74 000 millones de euros, una cantidad similar a la de la última propuesta de la Comisión. La propuesta del Consejo se consideró ampliamente insuficiente para hacer frente a los desafíos europeos, sobre todo por los severos recortes realizados en las políticas comunitarias que se considera están destinadas para el futuro. Entre estas políticas afectadas se encuentran aquellas referentes a la salud, la investigación e incluso a la defensa, lo que suscita dudas sobre la Comisión geopolítica autoproclamada, que sueña con una Europa establecida como potencia. Como lo dijo Ursula von der Leyen, es un trago amargo. La batalla interinstitucional en torno al MFP ha lanzado apenas sus primeros ataques. Podemos apostar a que el Parlamento se dedicará a obtener créditos suplementarios y el compromiso de una revisión intermedia, como fue el caso con el presupuesto anterior.

¿Por la recuperación o la reactivación?

Las traducciones en Europa son tanto complicadas como significativas. Por ejemplo, las versiones inglesa y francesa del plan siguen sin haber resuelto el debate entre «recovery» [recuperación] y «relance» [reactivación], que supuestamente significan lo mismo. ¿Pero son realmente idénticas? 

¿Entonces cuáles son las garantías de que este contrato temporal recién firmado por los 27 beneficia verdaderamente a todos?, se preguntan los eurodiputados. ¿Cómo podemos estar seguros de que los Estados demostrarán ser suficientemente virtuosos y capaces de resolver sus problemas nacionales mediante subvenciones y préstamos? ¿Cómo saber si podrán anticipar los efectos permanentes de sus inversiones para los demás Estados? Aunque todo se haga bajo el cuidadoso (y necesario) control de la Comisión en virtud de las supuestas condicionalidades, ¿cómo saber que lo lograrán? Y por ende, ¿cómo se podrá garantizar a las “próximas generaciones”, para hacer alusión al nombre oficial del plan “Next Generation EU”, que la recuperación tendrá miras al futuro y se acoplará con las prioridades de la UE, verde y digital?

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Ciertamente no está de más hacer estas preguntas. Este pequeño panorama de calificativos asociados a las decisiones tomadas en ese Consejo extraordinario nos permite comprender que, si bien ciertos aspectos del acuerdo brindan motivación, otros conducen a la perplejidad. Es importante deshacerse de las ambigüedades, ya que lo que depende de ello es la importancia histórica a largo plazo del acuerdo convenido por el Consejo. Para ello será necesario considerar las siguientes tres preguntas que existen desde hace tiempo y cuya respuesta es más necesaria que nunca debido al acuerdo.

¿Cómo se puede continuar con la unanimidad?

¿Cómo podemos contentarnos con un modo de gobernanza heredado del pasado que convierte la unanimidad en una regla significativa cuando las decisiones se derivan de una solidaridad e interdependencia crecientes? ¿Qué coherencia hay entre correr riesgos compartidos y permitir que un país limite a todos los demás? La unanimidad no va de la mano con la mutualización de riesgos y recursos. La Conferencia sobre el Futuro de Europa debería significar, como mínimo, una oportunidad para replantear la estructura institucional mediante una reforma que imponga al sistema de votación del Consejo un uso sistemático de la mayoría cualificada.

¿Cómo se puede seguir adelante sin recursos propios?

¿Cómo se le puede abrir las puertas a una política presupuestaria europea con una mutualización de la deuda sin dotar a la UE de recursos propios para enriquecer su presupuesto mediante una fiscalidad europea adaptada, con el fin de impulsar esta lógica? Cabe reconocer que el acuerdo prevé estos recursos, pero el impuesto sobre el plástico no será suficiente, pues tan solo cubrirá la suma de las nuevas rebajas concedidas a los Estados. Es un juego de suma cero. Para poder concebir nuevos impuestos que permitan disminuir considerablemente las contribuciones nacionales y acabar con su respectiva lógica fallida de la justa compensación, será necesario acrecentar las ambiciones y comprometerse a cumplir con un estricto calendario. Si una política presupuestaria expansiva requiere de un mayor apoyo del BCE para monetizar el déficit público y mantener a los Estados solventes so pena de posibles burbujas, en particular inmobiliarias, este déficit correrá, de todos modos, el riesgo de empeorar. Recurrir a los recursos propios permitiría reducir dicho déficit y confirmar las prioridades políticas para la recuperación de la UE mediante su fiscalidad.

¿Cómo se puede seguir adelante sin preguntarse cómo administrar los gastos antes de pedir préstamos conjuntamente?

Como lo señaló el economista Tito Boeri en un artículo reciente, para que Italia no pierda la formidable oportunidad que le ofrece el plan de recuperación, pues sería su primer beneficiario, con 209 000 millones de euros, antes de solicitar el dinero deberá determinar en qué lo empleará. Boeri agregó además que, lamentablemente, Italia había sido la última en publicar su plan nacional de reforma, un plan tildado de «prolijo» que ni siquiera ha sido aún comunicado a Bruselas... Esta misma vacilación es válida para toda la UE ante su dificultad para prever y poner en marcha proyectos industriales transnacionales concertados y concretos más allá del establecimiento del importe de los presupuestos supuestamente destinados a ellos.

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No obstante, la recuperación dependerá precisamente de esta capacidad para crear juntos proyectos a futuro, que es la única vía para integrar a Europa de forma sostenible en la ruta hacia la transición ecológica y digital. Un reciente documento normativo del OFCE (el Observatorio Francés de las Coyunturas Económicas) planteó también la cuestión sobre «cómo gastar» el dinero de un plan de recuperación poscovid y proveyó indicios para un programa de inversiones estructurado en torno a tres ejes principales: la salud pública, las infraestructuras de transporte y la energía con bajas emisiones de carbono. He ahí los indicios. Ahora queda multiplicarlos, pues hay una carencia tanto de ideas como de proyectos concretos.

La base de estas tres respuestas pendientes permitirá que este acuerdo histórico concertado por los 27 contribuya al cambio. Es necesario consolidar la integración y los mecanismos de acción común. Para esto debemos activar los engranajes de la gobernanza, de la fiscalidad y de las estrategias y proyectos industriales transnacionales. Asimismo, el acuerdo debe dar paso a «realizaciones concretas», para retomar las palabras de Schuman, y dotarse de los medios necesarios para producir resultados prontos y tangibles que puedan ver la luz cuanto antes. Es así como nuestra Unión se encontrará en condiciones de prepararse para el futuro con las futuras generaciones en mente, como este acuerdo nos invita a hacerlo.

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