Kelly Greenhill: “En los últimos años, la instrumentalización de la migración se ha vuelto mucho más visible que antes”

La profesora Kelly M. Greenhill (doctora del MIT) es politóloga y trabaja en la Universidad de Tufts y en el Instituto Tecnológico de Massachusetts. También es miembro sénior del Niskanen Center de Washington D. C. Su libro Weapons of Mass Migration (Cornell University Press, 2016) [Armas de migración masiva] ha sido muy influyente en el campo de la investigación sobre la instrumentalización de la migración, del que es una figura destacada. Actualmente está llevando a cabo una investigación adicional sobre la geopolítica de la migración forzada en colaboración con la Fundación Gerda Henkel.

Voxeurop: En su trabajo, usted menciona el concepto de utilizar la migración como arma [weaponisation of migration]. ¿Cómo podemos definirlo?

Kelly Greenhill: Un “arma” es un instrumento utilizado por los Estados y los agentes no estatales para atacar, defender o disuadir con el fin de alcanzar objetivos políticos, económicos y militares. Por extensión, el uso de la migración como arma se refiere a situaciones en las que los gobiernos o los agentes no estatales crean, impiden o manipulan deliberadamente las entradas o salidas de personas, o simplemente amenazan con hacerlo, para lograr objetivos políticos, económicos o militares.

Identifico cuatro tipos superpuestos de migración instrumentalizada (o “estratégicamente diseñada”), que se distinguen por los fines que persiguen.

En el caso de la migración de exportación, el objetivo es reforzar la posición política interna de un gobierno, ya sea expulsando a disidentes o intentando incomodar, humillar o desestabilizar a otros gobiernos. Esto era probablemente lo que pretendía el dirigente bielorruso Alexandr Lukashenko a finales de 2021, cuando atrajo a Bielorrusia a migrantes y solicitantes de asilo procedentes de Irak, Afganistán y otros países, los trasladó a la frontera de la UE y los animó a cruzarla, creando así un quebradero de cabeza político y humanitario para los Estados vecinos y la UE en general. 

Las migraciones militarizadas se emplean durante conflictos activos para obtener ventajas militares contra el adversario, utilizando los movimientos de población para perturbar o destruir el mando y el control, la cadena de suministro o las capacidades de movimiento del adversario, o bien para aumentar su número de soldados mediante un reclutamiento forzado de las personas desplazadas para que se integren al servicio militar. Esta es una característica común en las campañas de insurgencia y contrainsurgencia. Por ejemplo, todas las partes implicadas en la guerra civil siria han empleado este tipo de “instrumentalización”.

En la migración de “desposeimiento”, el objetivo es apoderarse del territorio o los bienes de los desplazados o eliminarlos como amenaza para el dominio del grupo implicado en la “instrumentalización”.  Esto incluye lo que a menudo se denomina limpieza étnica y fue una característica común de las guerras de los Balcanes en los años noventa, tras el colapso de Yugoslavia. También, aunque pocos prestan atención, esto está ocurriendo en la actualidad en Sudán.

Por último, en la migración coercitiva, se crean, impiden o manipulan movimientos de población para obtener concesiones políticas, militares o económicas de los Estados implicados. Por ejemplo, cuando el exdirigente libio Muamar el Gadafi amenazó con inundar Europa de migrantes si no se le concedía el alivio de las sanciones, miles de millones de euros como ayuda y otras concesiones, estaba ejerciendo este tipo de coacción. El presidente turco Recep Tayyip Erdoğan también ha amenazado en repetidas ocasiones con inundar Europa de refugiados (en su mayoría sirios) y otros migrantes. Uno de estos episodios dio lugar al tan denostado acuerdo UE-Turquía de 2016.

La instrumentalización de los migrantes no es nueva. ¿A partir de qué momento podemos rastrear este fenómeno?

La “instrumentalización” es una herramienta antigua. Sabemos, por ejemplo, que la migración ingeniada de manera estratégica era una herramienta política de uso común en el Imperio Asirio en los siglos VIII y VII a. C. ¡Es una herramienta muy antigua!

¿Cuál es el perfil de los gobiernos que utilizan estos métodos?

No existe un único tipo de actor o Estado que utilice esta herramienta. La instrumentalización de la migración ha sido empleada tanto por Estados débiles como fuertes, democráticos y autocráticos. Depende en gran medida de los objetivos de cada uno de ellos y de las ventajas y desventajas percibidas del uso de distintos métodos, como la instrumentalización de la migración, la fuerza militar, etc. Al mismo tiempo, los Estados democráticos son, en promedio, mucho menos propensos a emplear esta herramienta que sus homólogos no liberales.

¿Cuáles son los objetivos generales de estos gobiernos?

Los objetivos de quienes utilizan esta herramienta son muy diversos. Incluso dentro de una misma variante, como la “instrumentalización” emprendida para obtener concesiones de los Estados implicados, los objetivos son muy variados, desde simples peticiones de ayuda financiera hasta complejas peticiones de intervención militar y ayuda para ejecutar un cambio de régimen.

---

---

En su trabajo habla de “migración coercitiva” y hace una distinción entre “generadores”, “provocadores” y “oportunistas”. ¿Qué significan estos términos?

Los generadores realizan acciones directas para crear o impedir movimientos transfronterizos. Provocan crisis, o al menos amenazan con hacerlo. Los agentes provocadores, por el contrario, emprenden acciones directas que creen que llevarán a la creación de crisis migratorias por parte de otros, generando crisis de manera indirecta. Los oportunistas son más pasivos. No crean crisis, ni directa ni indirectamente, sino que se limitan a manipular o explotar crisis creadas por otros.   

A lo largo de los años, la UE ha llegado a numerosos acuerdos con terceros países para gestionar la migración. Al demostrar que la Unión Europea hace grandes esfuerzos para impedir la entrada en su territorio y que tiene que apoyarse en actores externos, sean quienes sean, ¿podrían estos acuerdos fomentar más migraciones forzosas?

Sí, intentar externalizar la gestión de la migración puede ser un arma de doble filo. Cerrar acuerdos puede mantener [el número de migrantes] más bajo de lo que sería de otro modo, reduciendo así la [visibilidad] de la migración irregular en la política nacional, así como permitir [a los países que externalizan la gestión de la migración] evitar concesiones. Sin embargo, los países “almacenadores” pueden convertirse, y a menudo se han convertido, en instrumentalizadores. Por tanto, una solución a corto plazo puede generar más problemas a largo plazo, cultivando una nueva y mayor reserva de instrumentalizadores potenciales, así como grupos cautivos de personas que pueden convertirse en armas victimizadas.

Asimismo, para las democracias liberales avanzadas, comprar a otros para mantener a raya a los inmigrantes también puede tener un alto coste político y moral. Contravenir las obligaciones humanitarias y legales puede reforzar el sentimiento antiinmigración a nivel nacional y socavar aún más los valores que los Estados liberales dicen defender. Además, cuando un país lo hace, suele animar a otros a seguir su ejemplo, lo que desencadena una cascada de medidas antimigratorias antiliberales. En resumidas cuentas, las carreras hacia el abismo y el rechazo de responsabilidad rara vez disminuyen la vulnerabilidad a largo plazo. Estos comportamientos no hacen más que empujar los problemas hacia adelante, lo que puede hacerlos crecer.  

---

Para las democracias liberales avanzadas, comprar a otros para mantener a raya a los inmigrantes también puede tener un alto coste político y moral

---

Cuando pensamos en la instrumentalización de la migración en Europa, a menudo pensamos en terceros países que presionan a los países europeos. ¿Ocurre también al revés?

Hemos sido testigos de numerosos casos de países europeos que utilizan la migración para presionar a otros países europeos. Además, estos pueden presionar y han presionado a países de la periferia europea y más allá. Por ejemplo, hubo un episodio entre Francia e Italia en torno a los refugiados de la región del Medio Oriente y el norte de África tras la Primavera Árabe.

Sin embargo, lo más habitual es que los países europeos ofrezcan acuerdos a terceros países de forma preventiva para disuadirlos de recurrir a la instrumentalización de la migración y como herramienta de gestión de la migración continental. Estas medidas a veces tienen éxito, pero otras veces simplemente incentivan a los países socios a llevar la situación más lejos y exigir mejores acuerdos. No obstante, independientemente de quién presione a quién, los costes para las personas desplazadas suelen ser significativos.

Usted ha mencionado la “instrumentalización de la instrumentalización”. ¿En qué consiste? ¿Cuán peligrosa puede ser?

En los últimos años, la instrumentalización de la migración se ha vuelto mucho más visible que antes, en especial la variante coercitiva. Esto se debe a que parece que ha aumentado el número de gobiernos dispuestos a utilizar esta táctica de manera pública, en lugar de en privado, amenazando directamente a funcionarios de gobierno. También ha aumentado el número de países afectados que están dispuestos a reconocer públicamente que están siendo chantajeados tanto por aliados como por enemigos. Esto supone un cambio sustancial con respecto a décadas pasadas. 

Esta creciente transparencia tiene sus ventajas y desventajas. Por un lado, hace que las exigencias de los coaccionadores sean más creíbles, lo que a su vez podría empujar a los gobiernos afectados a entablar negociaciones tempranas, previas a la crisis, algo que puede ser invaluable para evitar que se materialicen crisis humanitarias y políticas de gran envergadura. Sin embargo, por otro lado, las afirmaciones políticamente convenientes de que los adversarios están llevando a cabo una migración instrumentalizada —a lo que me refiero como una especie de “instrumentalización de la instrumentalización de la migración”— pueden servir como cobertura política para la aprobación de políticas de inmigración antiliberales y posiblemente ilegales y ayudar a justificar una serie de políticas que, de otro modo, podrían generar un mayor rechazo. En otras palabras, a veces los políticos hacen la “jugada de la protección frente a la instrumentalización de la migración” para ejercer presión a favor de la aprobación de políticas restrictivas o para desviar la atención de comportamientos potencialmente ilegales relacionados con la prohibición.

En efecto, esto significa que tanto las alegaciones reales como las potencialmente infundadas de instrumentalización de la migración pueden esgrimirse estratégicamente en aras de otras políticas y otros objetivos políticos. Es probable que estas maniobras debiliten aún más el régimen mundial de refugiados y las normas humanitarias universales que se pretendía establecer y consagrar.

Asimismo, puede que la “instrumentalización de la instrumentalización” siga siendo explotada por rivales externos y competidores estratégicos, que pueden aprovechar el terreno político allanado por los políticos nacionales implicados en la “instrumentalización de la instrumentalización” para introducir rumores nocivos y otros tipos de desinformación en los Estados afectados con el fin de aumentar aún más la desconfianza en las instituciones nacionales y en la capacidad de los gobiernos nacionales de proteger a sus poblaciones y mantener la seguridad de sus fronteras, lo que tendría consecuencias perjudiciales para la seguridad nacional.

🤝 Este artículo se ha publicado en el marco del proyecto Come Together.