Nous partirons, sans les développer ici, des constats suivants :

1) La cohésion de l’Union est aujourd’hui gravement menacée en raison de facteurs internes et externes et des connections entre les premiers et les seconds ;

2) Plus encore qu’en tant que réceptacles d’inquiétudes et de peurs diverses, les mouvements souverainistes et nationalistes représentent aujourd’hui la menace interne la plus importante en ce qu’ils constituent le véhicule de considérables forces de conservation qui les utilisent pour sauvegarder leurs rentes de position et leurs privilèges directement menacés par d’ultérieures avancées potentielles dans le processus d’intégration européenne ;

3) Parmi les menaces externes, le régime poutinien constitue la menace la plus grave et la plus immédiate pour des Etats voisins de l’Union, pour certains Etats membres et pour l’Union en tant que telle ;

4) La montée en puissance militaire de la République Populaire de Chine qui accompagne son processus de mutation systémique constitue à moyen terme une menace pour l’Union, y compris au travers de la possible occupation, sur le modèle expérimenté dans l’archipel des Spratleys, de territoires relevant d’un Etat membre (exemple parmi d’autres, les îles Eparses) ;

5) L’instabilité de parties importantes des régions du Maghreb-Sahel et du Moyen-Orient nécessitera des réponses politiques fortes de l’Union ;

6) La politique de soft power de l’Union, aussi importante soit-elle, a montré, de façon paroxystique dans le dossier syrien, ses limites ;

7) Il ne peut y avoir de réelle politique étrangère de l’Union sans une politique de défense commune, autrement dit une politique en mesure de défendre, en ultima ratio, les valeurs et les principes sur lesquels se fondent l’Union et ses Etats membres, y compris donc l’intégrité des personnes qui les portent et des territoires sur lesquels ils se déploient ;

8) Comme l’ont montré de nombreux précédents historiques, l’affirmation dans les Traités du devoir de mutuelle assistance entre les Etats membres (Art. 42 § 7 du Traité sur l’Union européenne) sans réelle incarnation politique et militaire commune constitue une dangereuse illusion ;

9) Il ne peut y avoir de réelle politique de défense européenne commune sans un instrument commun : une armée européenne commune ;

10) Avec le Brexit, l’Union européenne perd le seul opposant déclaré à toute hypothèse de construction d’une défense européenne commune et, par conséquent, d’une armée européenne commune.

Avant d’aborder les scénarios politiques et juridiques de construction hic et nunc d’une armée européenne commune et communautaire, il n’est pas inutile, sous peine de retomber dans les travers d’initiatives passées et sans réels lendemains (UEO, Eurocorps, brigade franco-allemande, …), de préciser les principales caractéristiques d’une armée européenne commune.

Les caractéristiques essentielles d’une armée européenne commune

A l’instar des autres institutions de l’Union, l’armée commune et communautaire est composée d’officiers et de soldats qui relèvent directement d’elles. En d’autres termes, il ne s’agit pas d’une armée regroupant des contingents nationaux mais d’une armée composée d’officiers et de soldats européens. C’est une condition – indispensable – pour éviter, en particulier, toute possibilité de pression extérieure sur un Etat membre ou de pression indue d’un Etat membre sur l’ensemble.

Même si l’armée européenne commune ne sera pas appelée à reproduire mécaniquement l’ensemble des missions que doivent assurer les armées nationales des pays membres, il est impératif, afin de créer les conditions du respect mutuel entre l’armée commune et les armées nationales des pays participants, que le budget de l’armée européenne soit du même ordre de grandeur que celui des armées nationales les plus importantes de l’Union (Allemagne, France, Italie, …). Dans l’hypothèse d’une coopération à 19 membres (1), et sur la base d’une contribution des Etats membres participants de 0,3% de leur PNB, le budget annuel de l’armée commune s’élèverait à environ 30 milliards d’euros, un chiffre du même ordre que les budgets de la défense de l’Allemagne, de la France ou de l’Italie (2).

L’intégration au sein de l’Otan de l’armée européenne commune ne peut prêter au moindre doute sans que cela empêche l’établissement d’un statut ad hoc reflétant sa configuration particulière.

La constitution de l’armée commune devrait être également l’occasion et le moyen d’encourager la création de groupes industriels européens de l’armement, y compris via l’instauration pour les achats d’armements d’une clause préférentielle en faveur des entreprises effectivement européennes.

La concentration des industries de l’armement dans les "grands" pays de l’Union devrait être, autant que l’autorisent les considérations d’ordre stratégique, contrebalancée par l’installation des bases militaires de l’armée commune dans les "petits" pays participants.

Trois scénarios institutionnels permettant l’institution d’une armée européenne commune sont aujourd’hui possibles : un scénario hors Traités et deux scénarios s’inscrivant dans les Traités sans nécessiter de révision préalable de ceux-ci pour être mis en oeuvre.

Un accord hors traité de type Schengen

Comme pour l’Accord de libre circulation dit de Schengen proposé par les trois pays du Benelux à l’Allemagne de l’Ouest et à la France en 1985, un ou plusieurs des 27 Etats membres pourraient proposer l’établissement d’un accord hors Traités portant sur la création d’une armée commune européenne. Mais pour ce faire, aujourd’hui comme alors, les signataires d’un tel Traité ne pourraient se prévaloir des institutions européennes.

Il appartiendrait à ces Etats volontaires de se mettre d’accord pour établir l’ensemble des règles de fonctionnement institutionnel et opérationnel de l’initiative commune. En plus de cette altérité eu égard aux institutions de l’Union, un tel scénario souffrirait d’un déficit de lisibilité auprès des citoyens européens dans un domaine où la clarté est fondamentale. Mais, surtout, il prêterait le flanc aux réactions de méfiance de la part des Etats membres qui ne souhaiteraient pas s’y associer puisqu’ils en seraient complètement exclus. Un argument qui, a contrario, pourrait les amener à ne pas contrecarrer un scénario institutionnel s’inscrivant dans le Traité.

Une Coopération Structurée Permanente

A première vue une Coopération Structurée Permanente semblerait la plus idoine pour mettre en œuvre une initiative telle que la création ex nihilo d’une armée européenne commune et communautaire.

La Coopération Structurée Permanente pose cependant deux problèmes de taille. Le premier est qu’elle ne permet pas d’impliquer les Etats membres de l’Union qui auraient décidé de ne pas y participer. En outre, ses règles de fonctionnement prévoient que toutes les décisions autres que celles de l’entrée ou de la sortie du « club » soient prises à l’unanimité (Art. 46 § 6 TUE). Même si le processus de construction de l’armée commune peut éventuellement s’accommoder d’un fonctionnement sur ces bases, la gestion politique de l’armée commune nécessitera inévitablement une procédure de vote à la majorité. Cette limite résultant du traité et que connaît également la coopération renforcée pourrait être levée au travers d’une révision ponctuelle des Traités, révision qui pourrait être menée à bien durant la phase de construction de l’armée commune.

Une Coopération Renforcée

Il ne fait aucun doute que des Etats souhaitant se doter d’une armée commune puissent recourir à l’instrument de la coopération renforcée. Divers éléments plaident en faveur de cette lecture du traité. Ainsi l’Art. 329 § 2 premier alinéa du Traité sur le Fonctionnement de l’Union Européenne (TFUE) est spécifiquement consacré aux coopérations renforcées dans le domaine de la politique étrangère et de sécurité. Le traité spécifie en outre que la politique de défense et de sécurité est partie intégrante de la politique étrangère et de sécurité (Art. 42 § 1 TUE). Enfin, comme le soulignent François Xavier Priollaud et David Siritzky (3) « la ‘clause passerelle’ est applicable dans le cadre de ces coopérations, sauf pour les décisions ayant des implications militaires ou dans le domaine de la défense (4). Cette restriction démontre qu'a contrario les autres dispositions applicables aux coopérations renforcées dans le domaine de la PESC sont applicables à la défense. »

Si la Coopération renforcée requière une décision unanime du Conseil pour être mise en œuvre (Art. 329 § 2 deuxième alinéa TFUE), cette difficulté peut constituer également un atout dans la mesure où la Coopération renforcée permet, à la différence d’un accord hors traité ou d’une Coopération Structurée Permanente, l’implication des Etats membres non participants. Ceux-ci peuvent en effet « participer à ses délibérations » (Art. 20 § 3 TUE). Elle crée ainsi les bases pour l’établissement d’une relation de confiance entre les Etats participants et les Etats non participants puisque ces derniers sont impliqués dans toutes ses délibérations à l’exception des procédures de vote. Ils sont donc non seulement « au courant », mais ils peuvent à tout moment défendre leur position à l’égard de l’une ou l’autre question abordée dans le cadre de la Coopération renforcée.

Comme la Coopération Structurée Permanente la Coopération renforcée permet également à un Etat membre qui n’y participe pas initialement d’en devenir membre par la suite.

L’abstention constructive

Certains Etats membres pourraient, pour des raisons très diverses, ne pas vouloir adhérer à cette Coopération Renforcée. On peut faire l’hypothèse de trois groupes de pays qui n’y prendraient pas part : le premier comprend la Finlande, la Suède, l’Irlande et l’Autriche, le second : le Danemark (opting out en matière de défense) et le troisième : la Pologne, la Hongrie et, sans doute, la République tchèque.

Les bases d’un accord à 27

Trois voies dont deux inscrites dans les Traités permettent donc à un groupe d’Etats membres de créer ex nihilo une armée européenne commune. Une de ces voies – la Coopération renforcée – permet l’implication de l’ensemble des Etats membres, raison pour laquelle elle nous semble la plus opportune. Deux questions demeurent : d’un côté celle de l’existence ou non d’une volonté politique forte dans le chef d’un nombre consistant d’Etats membres et, de l’autre, celle d’une juste et opportune appréciation politique de la part des Etats membres qui ne désireraient pas participer à cette coopération renforcée les amenant à ne pas la contrecarrer. Comme le prévoient les Traités (Art. 238 § 4 TFUE), ces Etats pourraient recourir à l’abstention constructive et permettre ainsi à la Coopération renforcée de voir le jour.

Sans pour autant constituer une condition suspensive à la mise en œuvre de la Coopération renforcée, l’Accord global entre les États membres participants et les Etats membres non participants devrait, afin de la rendre plus fonctionnelle et plus démocratique (prise de décision à la majorité, majeure clarté en ce qui concerne le rôle du Président de la Commission et celui du PE notamment), inclure un volet prévoyant une révision circonscrite des Traités qui introduise :

  • la responsabilité du Président de la Commission européenne comme chef de l’armée commune ;

  • la figure d’un commissaire ad hoc responsable de l’organisation de l’armée commune, y compris en termes budgétaires ;

  • la création au sein du Conseil européen d’une formation « Conseil européen de Sécurité » habilité à autoriser sur proposition du Président de la Commission l’engagement de l’armée commune, formation à laquelle participeraient également (sans droit de vote) les Chefs d’Etats et de gouvernement des pays non participants à la Coopération renforcée ;

  • l’introduction de la procédure de codécision (Conseil et Parlement européen) pour toutes les questions relatives à l’organisation et au financement de l’armée commune ;

  • la suppression de l’Art. 333 § 3 du TFUE afin de permettre la participation à la Coopération renforcée de nouveaux membres sur base d’un vote à la majorité qualifiée des membres déjà participants ;

  • la modification de l’Art. 331 § 2 dernier alinéa TFUE afin de permettre au Conseil de statuer à la majorité qualifiée.

Dans la mesure où il s’agirait de modifications qui ne feraient qu’adapter les dispositions existantes dans les Traités en vue de les rendre dans le seul domaine des coopérations renforcées plus conformes à l’esprit général des Traités, les 27 pourraient recourir à la procédure de révision ordinaire prévue à l’Art. 48 § 3 deuxième alinéa du TUE.

Une responsabilité commune

Sur base des positions politiques des 27 membres de l’Union européenne, l’hypothèse de 18 ou 19 (5) Etats membres susceptibles de participer à une telle coopération renforcée ne semble pas irréaliste. Parmi eux, c’est une évidence, l’implication de deux Etats, l’Allemagne et la France, est fondamentale. L’intransigeance du Royaume-Uni rendait jusqu’ici l’idée même d’une Coopération Renforcée de ce type impraticable. Cet obstacle disparu, ces 18 ou 19 Etats et l’Allemagne et la France en particulier, pourront-ils, voudront-ils prendre leurs responsabilités ? Ou donneront-ils raison, au contraire, à ceux qui soutenaient que l’opposition du Royaume-Uni constituait aussi un paravent commode aux réticences de certains autres Etats ?

Si beaucoup dépend bien sûr de Paris et de Berlin, cela n’exonère pas pour autant les autres Etats membres de prendre leurs responsabilités, y compris en s’associant autour d’une proposition commune. L’alternative existe. C’est celle du douillet confort intellectuel de nos nouvelles lignes Maginot, réelles ou potentielles, chacun appréciera. Elles ont pour nom aujourd’hui "dissuasion nucléaire", "article 5 du Traité de l’Atlantique Nord", "article 42 § 7 du Traité sur l’Union européenne",…

Mes remerciements à Paolo Atzori pour sa relecture avisée.

Notes

(1) Allemagne, Belgique, Bulgarie, Chypre, Croatie, Espagne, Estonie, France, Grèce, Lettonie, Lituanie, Luxembourg, Malte, Pays-Bas, Portugal, Roumanie, Slovaquie, Slovénie

(2) Allemagne : 37,0 ; France : 32,7 ; Italie : 20,2 (en milliards d’euros, données 2017, Eurostat).

(3) Le Traité de Lisbonne, texte et commentaire article par article des nouveaux traités européens (TUE – TFUE), François-Xavier Priollaud, David Siritzky, La documentation française, 2008, p. 395

(4) Art. 333 § 3 (clause passerelle) « Les paragraphes 1 et 2 ne s’appliquent pas aux décisions ayant des implications militaires ou dans le domaine de la défense. ».

(5) Diverses prises de position de l’actuel gouvernement italien rendent difficile toute prévision sur ce que pourrait être la position actuelle de ce pays fondateur.