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Le 28 février 2022, quatre jours après l'invasion à grande échelle de la Russie en Ukraine, le pays a déposé sa candidature à l'adhésion à l'UE. S'exprimant depuis Kiev, le président Volodymyr Zelensky a demandé que l'Ukraine soit admise immédiatement par le biais d'une “procédure spéciale” (bien qu'aucune procédure de ce type n'existe dans les règles d'adhésion de l'UE).
En l'espace de quelques heures, les dirigeants de huit Etats membres ont appelé à une procédure accélérée. La présidente de la Commission européenne, Ursula von der Leyen, a souscrit à l'idée que l'Ukraine “[appartenait] à la famille européenne”.
Tout cela s'est produit quatre jours seulement après le début de l'invasion, marquant la fin d'une période qui avait commencé en 2013 lorsque le refus du président Viktor Ianoukovitch de signer l'accord d'association avec l'UE avait déclenché les manifestations de l'Euromaïdan. Des dizaines de manifestants avaient été tués lors d'affrontements et de répressions à Kiev ; une partie de la société ukrainienne payait littéralement de sa vie l'idée de l'“Europe” comme destin politique et moral, et non comme simple orientation socio-économique.
UE-Ukraine : une relation difficile
Au-delà de la coopération dans le cadre de la politique européenne de voisinage, la perspective de l'intégration européenne a longtemps été présentée à Kiev comme un moyen de modernisation et d'échapper à la stagnation post-soviétique. Cette idée est souvent invoquée par les partis pro-européens pendant les campagnes électorales.
Mais pour de nombreuses capitales européennes, les ambitions ukrainiennes, qui se sont intensifiées après la révolution orange de 2004, devaient être gérées avec précaution et représentaient un risque géopolitique et institutionnel délicat, en particulier au début des années 2000, lorsque plusieurs Etats membres considéraient les relations avec la Russie comme essentielles.
L'année 2014 a marqué un premier tournant : l'accord d’association UE-Ukraine a été signé en deux étapes, en mars et en juin, mais n'est entré pleinement en vigueur que le 1er septembre 2017 en raison d'une résistance publique inattendue aux Pays-Bas. L'accord comprenait une Zone de libre-échange approfondie et complète (DCFTA), qui alignait une grande partie de la législation et des normes ukrainiennes sur celles de l'UE.
Dès juin 2017, autre symbole tant attendu de cette évolution : le droit, pour les citoyens ukrainiens titulaires d'un passeport biométrique, de voyager sans visa pour des séjours de courte durée (90 jours sur une période de 180 jours) dans l'espace Schengen, avec les exceptions habituelles de l'UE.
Toutefois, jusqu'en 2022, l'adhésion à l'UE restait une perspective lointaine plutôt qu'un objectif réaliste. Dans son évaluation de 2022, la Commission a lié les progrès réalisés aux réformes structurelles concernant l'Etat de droit, la corruption et l'influence oligarchique. Tout en reconnaissant des avancées, elle a également souligné les fragilités systémiques. L’“usure de l'élargissement”, qui a suivi le “Big Bang” de 2004, avec l’entrée de dix nouveaux pays, et qui a été renforcée par la crise économique et les années d'austérité après 2008, a également joué un rôle en arrière-plan. La dernière adhésion remonte à 2013, avec celle de la Croatie.
Ce n'est qu'après l'invasion de la Russie que les perspectives de l'Ukraine sont devenues plus concrètes – après tout, l'élargissement est avant tout une décision politique.
Comment fonctionne l’adhésion à l’UE : critères et acquis
L'adhésion n'est pas une “récompense” politique discrétionnaire ; son cadre est défini dans les traités.
Conformément à l'article 49 du traité sur l’Union européenne, tout Etat européen qui respecte les valeurs de l'Union peut présenter sa candidature, initiant par là un long processus guidé par les évaluations de la Commission et les décisions unanimes des Etats membres.
Les “critères de Copenhague”, définis en 1993, fournissent les orientations fondamentales : des institutions démocratiques stables et l'Etat de droit, y compris le respect des droits humains et des minorités ; une économie de marché viable ; et la capacité d'assumer les obligations de l'adhésion. Cela implique d'adopter l'acquis communautaire (l'héritage politique et juridique de l'intégration européenne) et d'être capable de faire face à la concurrence du marché intérieur.
Techniquement, l'alignement porte sur les 33 chapitres de l'acquis communautaire. Selon la méthodologie actuelle, ces chapitres sont regroupés en six ensembles : “Fondamentaux” ; “Marché intérieur” ; “Compétitivité et croissance inclusive” ; “Agenda vert et connectivité durable” ; “Ressources, agriculture et cohésion” ; et “Relations extérieures”. Une règle politique essentielle s'applique : le groupe “Fondamentaux” est ouvert en premier et fermé en dernier, car il détermine le rythme et la crédibilité de l'ensemble du processus.
“Tant que la guerre se poursuit, l’adhésion n'est pas possible” – Roman Petrov
Le 17 juin 2022, la Commission européenne a recommandé d'accorder à l'Ukraine le statut de candidat, énumérant sept priorités immédiates : la réforme de la Cour constitutionnelle ; la poursuite de la réforme judiciaire ; les mesures de lutte contre la corruption, y compris la gouvernance des agences anticorruption SAPO et NABU ; les règles en matière de lutte contre le blanchiment d'argent ; la mise en œuvre de la loi “anti-oligarques” conformément à la Commission de Venise ; l'alignement de la législation sur les médias audiovisuels ; et la révision des lois nationales sur les minorités.
Dans son rapport Ukraine 2024, la Commission a décrit le processus qui mènerait à l'ouverture officielle des négociations en juin 2024. Elle a noté que les étapes restantes avaient été franchies et que les réformes étaient jugées satisfaisantes, ouvrant la voie à l'adoption du cadre de négociation.
Cependant, le problème est que l'acquis communautaire nécessite des années d'examen, d'ouverture et de clôture de chapitres, et surtout, des décisions unanimes à chaque étape, depuis les progrès réalisés jusqu'à la ratification finale.
C'est là qu'interviennent les veto nationaux. Ces derniers mois, la Hongrie de Viktor Orbán a été l'opposant le plus virulent, tandis que la Slovaquie de Robert Fico, un autre gouvernement proche du Kremlin, a conditionné son soutien à une “interprétation stricte” des conditions d'adhésion. Ces deux pays, ainsi que les partis d'extrême droite et populistes de la plupart des Etats membres de l'UE, soulignent également le caractère prétendument insoutenable de l'impact de l'Ukraine sur le budget de l'UE.
Selon Roman Petrov, titulaire de la chaire Jean Monnet de droit européen à l'université nationale de Kiev-Mohyla, cela a créé un paradoxe. Les groupes de travail ne sont pas “officiellement” ouverts, mais les travaux techniques se poursuivent de manière informelle dans le cadre dudit “format Lviv”. Pendant ce temps, Kiev attend l'unanimité politique pour transformer ces étapes en phases de négociation officielles.
Cependant, cette unanimité pourrait ne pas être atteinte rapidement, malgré le plan en dix points présenté par la commissaire européenne à l'élargissement Marta Kos et le vice-Premier ministre ukrainien Taras Kachka pour accélérer les réformes et débloquer les points d’achoppement. “Pour l'instant, nous avons des problèmes avec deux pays qui ont une position clairement anti-ukrainienne : la Hongrie et la Slovaquie”, précise Petrov. “Leurs gouvernements pourraient bien sûr changer à l'avenir.”
Les élections générales hongroises sont prévues en avril prochain et le parti d'Orbán accuse un retard de près de dix points dans les sondages. “Mais la vague anti-ukrainienne des gouvernements populistes de droite pourrait également prendre de l'ampleur, même en Europe occidentale. Les pays les plus à risque sont la France et l'Allemagne”, ajoute-t-il.
Les difficultés d'une adhésion “accélérée”
Ces derniers mois, de nombreux analystes et personnalités politiques ont appelé à un élargissement plus rapide et simplifié, non seulement pour Kiev, mais aussi pour d'autres candidats avancés : le Monténégro, la Moldavie et l'Albanie, qui sont beaucoup plus petits et moins importants sur le plan géopolitique que l'Ukraine. Ces espoirs ont été ravivés en novembre lorsque la chef de la politique étrangère de l'UE, Kaja Kallas, a annoncé que de nouvelles adhésions seraient possibles d'ici 2030.
Pour l'Ukraine, de tels scénarios ont refait surface lors des pourparlers de paix lents et opaques entre Kiev et Moscou, menés sous la médiation des Etats-Unis sous Donald Trump. Certains ont même suggéré que l'Ukraine pourrait adhérer dès 2027 dans le cadre des garanties de sécurité recherchées par le président Zelensky, sous la forme d'un accord “d'adhésion allégée” : techniquement au sein de l'UE, mais sans les pleins droits, y compris le droit de veto. Dans un article récent, la correspondante en chef de Politico pour l'UE, Zoya Sheftalovich, a présenté cinq étapes pour rendre l'adhésion en 2027 possible.
“Je ne pense pas que ce soit une perspective réaliste”, nuance Petrov. “Nous devons d'abord définir les termes. Si nous parlons d'une adhésion à part entière, comme cela a toujours été le cas, ces délais ne sont pas réalisables. D'ici 2027, l'Ukraine n'y parviendra pas ; les négociations n'ont même pas commencé, car elles sont bloquées par Budapest et Bratislava.”
Dans le cas où l’annonce ferait référence à d’autres formats permettant à l’Ukraine de rejoindre le Bloc, Petrov rappelle qu’une adhésion partielle sans droit de vote n’existe actuellement. “Je pense qu'il s'agit là de discours populistes sans aucune substance réelle. Soit nous parlons d'adhésion à part entière, soit nous ne parlons de rien d'autre, car les autres formats n'existent tout simplement pas.”
Pour l’universitaire, il est nécessaire de réformer les traités à ce sujet, notamment à cause de l’obsolescence du système actuel et de sa lourdeur, celui-ci reposant toujours sur l’unanimité. “Mais il est également irréaliste de s'attendre à ce qu'elles aient lieu rapidement”, tempère-t-il.
Bien que le chancelier allemand Friedrich Merz ait déjà exclu toute forme d'adhésion allégée pour tout Etat candidat, y compris l'Ukraine, le président Zelensky a assuré que l'Ukraine s'efforcerait d'être au moins techniquement prête d'ici 2027. La position de l'Allemagne continue d'avoir un poids important dans l'équilibre européen.
“Nous sommes confrontés à une tension croissante entre le temps nécessaire pour appliquer une approche crédible, fondée sur le mérite, et la pression croissante exercée par des acteurs extérieurs sur les pays candidats – une pression visant à augmenter le coût politique de la poursuite de leur cheminement vers l'UE”, a déclaré la commissaire à l'élargissement, Marta Kos, à Tallinn début février.
“Notre modèle d'élargissement nécessite du temps, de la stabilité et des réformes progressives. Mais l'environnement géopolitique actuel est instable et souvent coercitif”, a-t-elle ajouté, avertissant que tout nouveau modèle envisagé devait partir du même principe : “L'adhésion à part entière ne peut intervenir qu'après des réformes complètes”. Kos avait déjà mis en garde contre l'admission de nouveaux “chevaux de Troie” dans l'Union, afin d'éviter que le scénario hongrois ne se répète.
Que peut espérer Kiev de manière réaliste ?
“Tant que la guerre se poursuit, l'adhésion n'est pas possible. J'ai écrit longuement à ce sujet”, explique Petrov. “Et cela pour plusieurs raisons : sécuritaires, économiques et juridiques. Et les Etats membres eux-mêmes ne sont pas prêts à accepter un pays en guerre et donc à assumer la responsabilité de sa souveraineté territoriale en vertu du principe de solidarité de l'UE. L'aide financière et militaire est une chose, l'envoi de contingents et de soldats en est une autre. L'adhésion n'est donc pas possible tant que la guerre continue, même si certains évoquent le modèle chypriote. Mais la République de Chypre a rejoint l'Union alors que les combats étaient gelés depuis des décennies, qu'un plan de paix était en place et que les frontières étaient clairement définies.”
Toutefois, cela reste un sujet de débat plutôt qu'une position établie de l'UE. Bien que de sérieux obstacles politiques, juridiques et sécuritaires persistent, l'adhésion en temps de guerre est de plus en plus considérée à Bruxelles comme un défi sans précédent plutôt que comme une impossibilité absolue. Au cours de l'année écoulée, les préparatifs en vue de l'adhésion de l'Ukraine ont progressé sur plusieurs fronts. Le “format Lviv” a permis aux 26 autres Etats membres, ainsi qu'à la Commission, d'accélérer le processus.
L'Ukraine a reçu les critères de référence détaillés et les critères techniques qui ne sont généralement fournis que lors de négociations officielles. Les travaux se poursuivent désormais à un niveau détaillé, la Commission définissant des critères intermédiaires et finaux sur des questions allant de la réforme judiciaire aux marchés publics. Cependant, lors de sa récente visite à Kiev pour marquer le quatrième anniversaire de l'invasion à grande échelle, la présidente de la Commission, Ursula von der Leyen, s'est montrée prudente. Elle a refusé de soutenir l'ambition de Kiev d'adhérer à l'UE d'ici 2027, soulignant que l'adhésion ne pouvait être liée à des délais fixes.
Néanmoins, l'Ukraine continue de faire pression pour obtenir un calendrier précis.
Pour Kaja Kallas, les gouvernements de l'UE ne sont pas prêts à proposer à l'Ukraine une date d'adhésion à l'UE, malgré la demande de Zelensky. “J'ai le sentiment que les Etats membres ne sont pas prêts à fournir un calendrier précis”, a-t-elle déclaré lors d'une table ronde à la Conférence sur la sécurité de Munich. “Il reste beaucoup de travail à réaliser.”
Selon Roman Petrov, le domaine le plus conforme aux normes de l'UE est celui des relations extérieures, qui couvre le commerce, la politique étrangère, la sécurité et la défense. L'alignement dans ce domaine est principalement politique et diplomatique, et repose sur la coordination entre le ministère des Affaires étrangères et Bruxelles. Petrov affirme que c'est principalement au ministère des Affaires étrangères qu'il incombe d'harmoniser notre politique étrangère avec celle de l'UE.
La situation est différente dans les autres domaines. Dans le domaine du marché intérieur, les réformes législatives sont techniquement réalisables, mais pourraient se heurter à la résistance de certains secteurs économiques, en particulier l'agriculture et l'alimentation, qui sont traditionnellement protégés par l'Etat. Le principal obstacle reste le domaine des fondamentaux, qui couvre l'Etat de droit et la corruption.
Des réformes continues et des résultats tangibles seront nécessaires dans ce domaine : “La corruption persiste, les scandales ne disparaissent pas, et ces domaines seront toujours sous l’œil de l'UE”. Le scandale de l'été dernier impliquant les organismes de lutte contre la corruption NABU et SAPO – que le Parlement avait voté de placer sous le contrôle du gouvernement avant que Zelensky ne fasse marche arrière à la suite de manifestations de masse – a démontré la fragilité des progrès accomplis.
Petrov ajoute que de nombreuses réformes sont également difficiles à mettre en œuvre en temps de guerre, en particulier dans des domaines tels que la connectivité et la transition écologique, car celles-ci nécessitent non seulement des lois, mais aussi des investissements et des capacités administratives.
“Qui contrôlera les processus au sein des parlements nationaux ? Et quels gouvernements seront au pouvoir lorsque les votes auront lieu ?” – Roman Petrov
Il souligne également deux facteurs politiques souvent négligés. Le premier est l'évolution des relations entre les Etats-Unis et l'Union européenne : toute divergence stratégique entre Washington et Bruxelles affecterait inévitablement Kiev, qui est alliée aux deux. Dans ce contexte, l'avenir de l'OTAN est également incertain. Si l'alliance venait à s'affaiblir ou à se transformer, de nombreux Etats membres de l'UE pourraient plaider en faveur d'une défense européenne commune. Dans ce scénario, l'Ukraine, avec son expérience militaire et son importance stratégique, deviendrait un partenaire très recherché.
Le deuxième facteur, souvent sous-estimé, est la nécessité d'une réforme interne de l'UE. L'architecture institutionnelle actuelle, fondée sur le traité de Lisbonne, est largement considérée comme inadaptée à une expansion à grande échelle. L'adhésion simultanée de l'Ukraine, de la Moldavie et des pays des Balkans occidentaux nécessiterait des changements importants, notamment la limitation de l'unanimité dans certains domaines et le renforcement des politiques communes, en particulier en matière de défense. Cependant, de telles négociations seraient complexes et politiquement difficiles pour les vingt-sept Etats membres.
En fin de compte, Roman Petrov convient que “l'élargissement est avant tout un processus politique”. Sans unanimité des Etats membres, même des progrès significatifs en matière de réforme pourraient ne pas suffire : “Ce sont les règles”. Chaque parlement national devra ratifier l'adhésion, ce qui soulève des questions difficiles : “Qui contrôlera les processus au sein des parlements nationaux ? Et quels gouvernements seront au pouvoir lorsque les votes auront lieu ?”
Même un pays aussi fortement pro-ukrainien que les Pays-Bas a connu un référendum controversé sur l'accord d'association entre l'UE et l'Ukraine en 2016, se soldant par une victoire des eurosceptiques. Il maintient toujours une position prudente. Que se passerait-il si une telle situation se reproduisait en Hongrie ou dans d'autres pays, comme l'a proposé Orbán ? Le résultat dépendrait davantage de la politique intérieure de l'Union que de Kiev.
🤝 Cet article a été rédigé dans le cadre d'une collaboration journalistique européenne transfrontalière au sein du programme EUneighbours East
👉 L'article original sur OBC Transeuropa
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