Der lange Weg der Ukraine in die EU: Politik, Vetos und die Grenzen eines „Schnellverfahrens“

28. Februar 2022: Nur vier Tage nach dem Beginn der russischen Vollinvasion beantragte die Ukraine die Mitgliedschaft in der EU. Von Kyjiw aus forderte Präsident Wolodymyr Selenskyj eine sofortige Aufnahme durch ein "Sonderverfahren" (obwohl ein solches Verfahren im EU-Beitrittsregelwerk nicht existiert), und innerhalb weniger Stunden drängten die Regierungschefs von acht Mitgliedstaaten auf einen beschleunigten Prozess. EU-Kommissionspräsidentin Ursula von der Leyen unterstützte politisch die Auffassung, dass die Ukraine „zur europäischen Familie gehört“.

Dies schloss eine Entwicklung ab, die mindestens im Jahr 2013 begonnen hatte, als die Entscheidung des damaligen Präsidenten Viktor Janukowitsch, das EU-Assoziierungsabkommen nicht zu unterzeichnen, die Euromaidan-Proteste auslöste. Bei der Niederschlagung und den Zusammenstößen wurden in Kyjiw Dutzende Demonstranten getötet; ein Teil der ukrainischen Gesellschaft bezahlte buchstäblich mit seinem Leben für die Idee „Europa“ als politisches und moralisches Schicksal – nicht nur als sozioökonomische Orientierung.

Über die Zusammenarbeit im Rahmen der europäischen Nachbarschaftspolitik hinaus wurde die europäische Integration in Kyjiw lange als Versprechen der Modernisierung und als Ausweg aus der postsowjetischen Stagnation dargestellt, oft von proeuropäischen Parteien während Wahlkampagnen beschworen. Für viele europäische Hauptstädte hingegen mussten die ukrainischen Ambitionen – verstärkt nach der Orangen Revolution – vorsichtig gesteuert werden und stellten ein sensibles geopolitisches und institutionelles Risiko dar.

Insbesondere in den frühen 2000er-Jahren, als die Beziehungen zu Russland von mehreren Mitgliedstaaten als wesentlich angesehen wurden. Die berühmte Bemerkung des damaligen EU-Kommissionspräsidenten Romano Prodi im Jahr 2002, die Ukraine habe „die gleichen Chancen, der EU beizutreten wie Neuseeland“, fasste die Skepsis dieser Zeit treffend zusammen.

Widerstand in den Niederlanden

Das Jahr 2014 markierte einen ersten Wendepunkt: Das EU-Ukraine-Assoziierungsabkommen wurde in zwei Phasen unterzeichnet (März und Juni 2014) und trat aufgrund unerwarteten öffentlichen Widerstands in den Niederlanden erst am 1. September 2017 vollständig in Kraft. Es umfasste eine vertiefte und umfassende Freihandelszone (DCFTA), die große Teile der ukrainischen Gesetzgebung und Standards an jene der EU anglich.

Im selben Jahrzehnt kam ein weiteres konkretes Symbol hinzu, auf das Millionen Ukrainerinnen und Ukrainer lange gewartet hatten: Seit Juni 2017 können ukrainische Bürger mit biometrischen Pässen visumfrei für Kurzaufenthalte (90 Tage innerhalb eines Zeitraums von 180 Tagen) in den Schengen-Raum reisen.

Bis 2022 blieb die Mitgliedschaft jedoch eher ein Horizont als ein Zeitplan. In ihrer Bewertung von 2022 verband die EU-Kommission Fortschritte mit strukturellen Reformen im Bereich der Rechtsstaatlichkeit, der Korruptionsbekämpfung und des oligarchischen Einflusses; sie erkannte Fortschritte an, verwies aber auch auf systemische Schwächen.

Im Hintergrund stand die sogenannte Erweiterungsmüdigkeit nach der großen Erweiterung von 2004, die durch die Wirtschaftskrise und die Jahre der Sparpolitik nach 2008 verstärkt wurde; der letzte Beitritt war Kroatien im Jahr 2013. Erst nach der russischen Invasion wurden die Perspektiven der Ukraine konkreter: Die Erweiterung ist schließlich in erster Linie eine politische Entscheidung.

Kopenhagener Kriterien

Der Beitritt ist keine frei vergebene politische „Belohnung“; sein Rahmen ist in den Verträgen festgelegt. Artikel 49 des Vertrags über die Europäische Union erlaubt jedem europäischen Staat, der die Werte der Union respektiert, einen Antrag zu stellen, woraufhin ein langer Prozess beginnt, der von Bewertungen der Kommission und einstimmigen Entscheidungen der Mitgliedstaaten geleitet wird.

Der inhaltliche Kompass sind die Kopenhagener Kriterien, die 1993 definiert wurden: stabile demokratische Institutionen und Rechtsstaatlichkeit, einschließlich der Achtung der Menschenrechte und von Minderheiten; eine funktionsfähige Marktwirtschaft; sowie die Fähigkeit, die Verpflichtungen der Mitgliedschaft zu übernehmen – das heißt die Übernahme des EU-Besitzstandes (des politischen und rechtlichen Erbes der europäischen Integration, auch Acquis genannt) und die Fähigkeit, dem Wettbewerb im Binnenmarkt standzuhalten.

Technisch betrifft die Angleichung die 33 Kapitel des EU-Besitzstandes. Nach der derzeitigen Methodik werden diese in sechs Cluster gruppiert – Grundlagen, Binnenmarkt, Wettbewerbsfähigkeit und inklusives Wachstum, Grüne Agenda und nachhaltige Konnektivität, Ressourcen, Landwirtschaft und Kohäsion sowie Außenbeziehungen – mit einer zentralen politischen Regel: Die „Grundlagen“ werden zuerst eröffnet und zuletzt geschlossen, da sie Tempo und Glaubwürdigkeit des gesamten Prozesses bestimmen.

Sieben Prioritäten

Als die Europäische Kommission am 17. Juni 2022 empfahl, der Ukraine den Kandidatenstatus zu verleihen, nannte sie auch sieben unmittelbare Prioritäten: Reform des Verfassungsgerichts; Fortsetzung der Justizreform; Maßnahmen gegen Korruption, einschließlich der Führung der Antikorruptionsbehörden Sapo und Nabu; Regeln zur Bekämpfung von Geldwäsche; Umsetzung des “Anti-Oligarchen-Gesetzes” im Einklang mit der Venedig-Kommission; Angleichung der Gesetzgebung zu audiovisuellen Medien; sowie Überarbeitung der Gesetze zu nationalen Minderheiten.

In ihrem Ukraine-Bericht 2024 zeichnete die EU-Kommission die Abfolge nach, die zur formellen Eröffnung der Beitrittsverhandlungen im Juni 2024 führte. Und stellte fest, dass die verbleibenden Schritte abgeschlossen worden seien und die Reformen als zufriedenstellend bewertet würden, sodass der Verhandlungsrahmen angenommen werden konnte.

Das Problem ist jedoch, dass der EU-Besitzstand jahrelange Prüfungen, das Öffnen und Schließen von Clustern und vor allem einstimmige Entscheidungen in jeder Phase erfordert – vom Fortschritt bis zur endgültigen Ratifizierung. Hier kommen nationale Vetos ins Spiel. In den letzten Monaten kam der systematischste Widerstand aus Ungarn unter Viktor Orbán, während die Slowakei unter Robert Fico – eine weitere Regierung, die den Positionen des Kreml nahesteht – ihre Unterstützung an eine „strikte Auslegung“ der Beitrittsbedingungen geknüpft hat.

Beide Länder sowie rechtsextreme und populistische Parteien in weiten Teilen der EU warnen außerdem vor den angeblich untragbaren Kosten der Auswirkungen der Ukraine auf den EU-Haushalt.

Ein Paradox

Nach Ansicht von Roman Petrov, Jean-Monnet-Lehrstuhlinhaber für EU-Recht an der Nationalen Universität Kyjiw-Mohyla-Akademie, hat dies ein Paradox geschaffen: Die Cluster sind nicht „offiziell“ geöffnet, doch die technische Arbeit wird informell im sogenannten Lwiw-Format fortgesetzt, während Kyjiw auf politische Einstimmigkeit wartet, um diese Schritte in formelle Verhandlungsphasen umzuwandeln.

Diese Einstimmigkeit könnte jedoch nicht so bald erreicht werden, trotz eines Zehn-Punkte-Plans, den EU-Erweiterungskommissarin Marta Kos und der ukrainische Vizepremierminister Taras Kachka vorgestellt haben, um Reformen zu beschleunigen und die Cluster freizuschalten. „Im Moment haben wir Probleme mit einigen Ländern, die eine klar anti-ukrainische Haltung einnehmen: vor allem Ungarn und die Slowakei.

Diese Regierungen könnten sich in Zukunft natürlich ändern (in Ungarn sind im April Wahlen angesetzt, bei denen Orbáns Partei in den Umfragen fast zehn Punkte zurückliegt, Anm.),“ sagt Petrov. „Aber die anti-ukrainische Welle rechtspopulistischer Regierungen könnte auch wachsen, sogar in Westeuropa. Die Länder mit dem größten Risiko sind Frankreich und Deutschland.“

In den vergangenen Monaten haben viele Analysten und Politiker eine schnellere, schlankere Erweiterung gefordert, nicht nur für Kyjiw, sondern auch für andere Kandidaten in einem fortgeschrittenen Stadium: Montenegro, Moldau und Albanien – Länder, die deutlich kleiner und geopolitisch weniger bedeutend sind als die Ukraine. Neue Hoffnungen wurden durch die EU-Außenbeauftragte Kaja Kallas geweckt, die im November erklärte, neue Beitritte bis 2030 seien möglich.

Membership-light

Für die Ukraine tauchten solche Szenarien erneut während der langsamen und undurchsichtigen Friedensgespräche zwischen Kyjiw und Moskau auf, die von den USA unter Donald Trump vermittelt wurden. Insbesondere wurde die Idee diskutiert, die Ukraine bereits 2027 aufzunehmen, als Teil der Sicherheitsgarantien, die Präsident Selenskyj anstrebt – in Form einer „membership-light“-Regelung: technisch innerhalb der EU, aber ohne volle Rechte, einschließlich des Vetos.

In einem kürzlich erschienenen Artikel skizzierte die Politico-Chefkorrespondentin für EU-Themen, Zoya Sheftalovich, fünf Schritte, um einen Beitritt im Jahr 2027 möglich zu machen.

„Ich halte das nicht für eine realistische Perspektive“, sagt Petrov. „Zuerst müssen wir die Begriffe klären. Wenn wir von einer Vollmitgliedschaft sprechen, so wie sie immer verstanden wurde, sind diese Zeitrahmen nicht realistisch. Bis 2027 wird die Ukraine das nicht schaffen; die Verhandlungen haben noch nicht einmal begonnen, weil sie von Budapest und Bratislava blockiert werden. Wenn wir uns auf andere Formate beziehen, müssen wir bedenken, dass es so etwas wie eine ‚Teilmitgliedschaft‘ ohne Stimmrechte nicht gibt.

Ich denke, das sind populistische Narrative ohne wirklichen Inhalt. Entweder sprechen wir über eine Vollmitgliedschaft oder über nichts anderes, denn andere Formate existieren schlicht nicht. Vertragsreformen sind notwendig, auch weil das derzeitige System veraltet ist und weiterhin auf Einstimmigkeit basiert, aber es ist ebenso unrealistisch, bald damit zu rechnen.“

Deutschland dagegen

Präsident Selenskyj hat diplomatisch erklärt, dass die Ukraine zumindest versuchen werde, bis 2027 technisch bereit zu sein, obwohl der deutsche Bundeskanzler Friedrich Merz bereits jede Art von leichter Mitgliedschaft für Kandidatenstaaten, einschließlich der Ukraine, ausgeschlossen hat. Und die Position Deutschlands wiegt weiterhin schwer im europäischen Gleichgewicht.

„Wir stehen vor einer wachsenden Spannung zwischen der Zeit, die nötig ist, um einen glaubwürdigen, leistungsbasierten Ansatz umzusetzen, und dem zunehmenden Druck externer Akteure auf unsere Kandidaten – Druck, der darauf abzielt, die politischen Kosten eines Fortschritts auf ihrem EU-Weg zu erhöhen“, sagte Kos Anfang Februar in Tallinn.

„Unser Erweiterungsmodell erfordert Zeit, Stabilität und schrittweise Reformen. Aber das heutige geopolitische Umfeld ist instabil und oft von Zwang geprägt“, fügte sie hinzu und warnte, dass neue Modelle, die möglicherweise in Betracht gezogen werden, vom gleichen Ausgangspunkt ausgehen müssten: „Vollmitgliedschaft kommt erst nach vollständigen Reformen.“ Kos hatte bereits davor gewarnt, neue „trojanische Pferde“ in die Union aufzunehmen, um eine Wiederholung des ungarischen Szenarios zu vermeiden.

Krieg als große Hürde

„Solange der Krieg andauert, ist ein Beitritt nicht möglich. Ich habe darüber ausführlich geschrieben“, sagt Petrov. „Er ist aus mehreren Gründen nicht möglich: aus sicherheitspolitischen, wirtschaftlichen und rechtlichen. Und die Mitgliedstaaten selbst sind nicht bereit dazu – ein Land im Krieg aufzunehmen und damit im Rahmen des EU-Solidaritätsprinzips Verantwortung für seine territoriale Souveränität zu übernehmen. Finanzielle und militärische Hilfen sind das eine; Kontingente und Soldaten zu entsenden ist etwas anderes. Daher ist ein Beitritt nicht möglich, solange der Krieg andauert, auch wenn einige das Zypern-Modell erwähnen. Aber die Republik Zypern trat der Union bei, als die Kämpfe seit Jahrzehnten eingefroren waren, mit einem Friedensplan und klaren Grenzen.“

Dies bleibt jedoch eher Gegenstand einer Debatte als eine feststehende EU-Position. Während weiterhin erhebliche politische, rechtliche und sicherheitspolitische Hindernisse bestehen, wird ein Beitritt während eines Krieges in Brüssel zunehmend als beispiellose Herausforderung und nicht als völlige Unmöglichkeit dargestellt.

Im vergangenen Jahr sind die Vorbereitungen für die Mitgliedschaft der Ukraine auf mehreren Ebenen vorangekommen. Das sogenannte „Lwiw-Format“ hat es den anderen 26 Mitgliedstaaten zusammen mit der Kommission ermöglicht, den Prozess vorzuziehen: Die Ukraine erhielt detaillierte Benchmarks und technische Kriterien, die normalerweise erst während formeller Verhandlungen bereitgestellt werden.

Die Arbeit findet inzwischen auf sehr detaillierter Ebene statt; die Kommission hat bereits Zwischen- und Abschlussbenchmarks zu Themen von der Justizreform bis zum öffentlichen Beschaffungswesen ausgearbeitet. Gleichzeitig schlug EU-Kommissionspräsidentin Ursula von der Leyen bei ihrem jüngsten Besuch in Kyjiw zum vierten Jahrestag der großangelegten Invasion einen vorsichtigen Ton an: Sie lehnte es ab, das Ziel Kyjiws zu unterstützen, bis 2027 der EU beizutreten, und betonte, dass ein Beitritt nicht an feste Fristen gebunden werden könne, auch wenn die Ukraine weiterhin auf einen klaren Zeitplan drängt.

Auch Kaja Kallas erklärte, dass die EU-Regierungen nicht bereit seien, der Ukraine ein konkretes Datum für die Mitgliedschaft zu nennen, trotz der entsprechenden Bitte Selenskyjs. Auf einer Podiumsdiskussion bei der Münchner Sicherheitskonferenz sagte sie: „Es gibt noch viel Arbeit zu erledigen.“

Nach Ansicht Petrovs ist unter den derzeit diskutierten Clustern derjenige am stärksten an EU-Standards ausgerichtet, der die Außenbeziehungen betrifft, also Handelspolitik sowie Außen-, Sicherheits- und Verteidigungspolitik. Hier ist die Angleichung hauptsächlich politischer und diplomatischer Natur und basiert auf der Koordination zwischen dem Außenministerium und Brüssel: „Das ist größtenteils die Aufgabe des Außenministeriums – unsere Außenpolitik mit der EU zu harmonisieren.“

Korruption das große Problem

In den anderen Kapiteln sieht das Bild anders aus. Im Cluster Binnenmarkt sind gesetzgeberische Reformen technisch zwar möglich, könnten aber auf „Widerstand bestimmter Wirtschaftssektoren stoßen, insbesondere in der Landwirtschaft und im Lebensmittelbereich“, die traditionell vom Staat geschützt werden.

Der wichtigste Engpass bleibt der Cluster Grundlagen, der Rechtsstaatlichkeit und Korruption umfasst, wo kontinuierliche Reformen und konkrete Ergebnisse erforderlich sein werden: „Korruption besteht weiterhin, Skandale verschwinden nicht, und diese Bereiche werden immer unter der Beobachtung der EU stehen.“ Der Skandal im vergangenen Sommer um die Antikorruptionsbehörden Nabu und Sapo – die das Parlament unter staatliche Kontrolle stellen wollte, bevor Selenskyj nach Massenprotesten zurückruderte – zeigte, wie fragil Fortschritte sein können.

Viele Reformen, fügt Petrov hinzu, sind auch im Krieg schwer umzusetzen, insbesondere in Bereichen wie Konnektivität und grüner Transformation, die „nicht nur Gesetze, sondern auch Investitionen und administrative Kapazitäten erfordern“.

Er weist außerdem auf zwei oft übersehene politische Faktoren hin. Der erste betrifft die Entwicklung der Beziehungen zwischen den USA und der EU: Jede strategische Divergenz zwischen Washington und Brüssel würde sich zwangsläufig auf Kyjiw auswirken, das mit beiden verbündet ist. In diesem Zusammenhang ist auch die Zukunft der Nato ungewiss. Sollte das Bündnis schwächer werden oder sich verändern, könnten viele EU-Mitgliedstaaten auf eine gemeinsame europäische Verteidigung drängen – und in diesem Szenario würde die Ukraine mit ihrer militärischen Erfahrung und ihrem strategischen Gewicht zu einem sehr gefragten Partner werden.

EU muss sich reformieren

Der zweite, oft unterschätzte Faktor ist die Notwendigkeit interner EU-Reformen. Die derzeitige institutionelle Architektur, die auf dem Vertrag von Lissabon basiert, gilt weithin als ungeeignet für eine groß angelegte Erweiterung.

Der gleichzeitige Beitritt der Ukraine, Moldaus und der westlichen Balkanländer würde tiefgreifende Veränderungen erfordern – von der Einschränkung der Einstimmigkeit in bestimmten Bereichen bis zur Stärkung gemeinsamer Politiken, insbesondere der Verteidigung. Solche Verhandlungen wären jedoch unter den 27 Mitgliedstaaten komplex und politisch schmerzhaft.

Am Ende stimmt Petrov zu, dass „Erweiterung in erster Linie ein politischer Prozess ist“. Ohne Einstimmigkeit unter den Mitgliedstaaten könnten selbst erhebliche Reformfortschritte nicht ausreichen: „Das sind die Regeln.“

Jedes nationale Parlament muss den Beitritt ratifizieren, was schwierige Fragen aufwirft: „Wer wird die Prozesse in den nationalen Parlamenten kontrollieren? Und welche Regierungen werden an der Macht sein, wenn die Abstimmungen stattfinden?“

EU-Innenpolitik als Faktor

Sogar ein stark proukrainisches Land wie die Niederlande erlebte 2016 ein kontroverses Referendum über das EU-Ukraine-Assoziierungsabkommen, das mit einem Sieg der Euroskeptiker endete, und hält weiterhin eine vorsichtige Haltung aufrecht. Was würde passieren, wenn sich eine solche Situation wiederholte, wie Orbán sie in Ungarn vorgeschlagen hat, oder auch in anderen Ländern? Diese Faktoren hängen nur wenig von Kyjiw ab und sehr stark von der Innenpolitik innerhalb der Union.

Für die Ukraine bleibt daher nur eine Möglichkeit: den mühsamen Weg der Reformen fortzusetzen, mit konkreten Anstrengungen und Fortschritten trotz der Schwierigkeiten des Krieges – und auf klareren Himmel über Brüssel und den anderen Hauptstädten der 27 Mitgliedstaaten zu hoffen.

🤝 Dieser Artikel entstand im Rahmen einer grenzüberschreitenden europäischen journalistischen Zusammenarbeit im Projekt EU NEIGHBOURS east.

👉 Der Originalartikel wurde in Der Standard veröffentlicht.

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