Wir beginnen mit den folgenden Feststellungen (ohne diese hier auszuführen):

1) Der Zusammenhalt der Union ist aufgrund interner und externer Faktoren und der Verbindungen zwischen den einen und den anderen ernsthaft gefährdet;

2) Die souveränen und nationalistischen Bewegungen fungieren heute nicht nur als Auffangbehälter unterschiedlichster Sorgen und Ängste, sondern stellen ebenfalls die wichtigste innere Bedrohung dar, da sie als Katalysator beträchtlicher konservativer Kräfte agieren, die sie nutzen, um ihre Positionen und Privilegien zu sichern, die durch weitere potenzielle Fortschritte im europäischen Integrationsprozess direkt bedroht sind;

3) Unter den externen Bedrohungen stellt das Putin-Regime die ernsthafteste und unmittelbarste Bedrohung für die Nachbarstaaten der Union, für einige Mitgliedstaaten und für die Union selbst dar;

4) Die zunehmende militärische Stärke der Volksrepublik China, die ihren systemischen Wandel begleitet, stellt mittelfristig eine Bedrohung für die Union dar, auch durch die mögliche Besetzung – ähnlich der Spratley-Inseln , d. h. Gebieten, die der Hoheitsgewalt eines Mitgliedstaats unterstehen (z. B. die Verstreuten Inseln im Indischen Ozean);

5) Die Instabilität großer Teile der Regionen Maghreb-Sahel und Naher Osten wird starke politische Reaktionen der Union erforderlich machen;

6) Die Soft-Power-Politik der Union – so wichtig sie auch sein mag – hat im syrischen Fall auf einschneidende Art und Weise ihre Grenzen gezeigt;

7) Es kann keine echte Außenpolitik der Union geben, wenn es keine gemeinsame Verteidigungspolitik gibt, d. h. eine Politik, die in der Lage ist, die Werte und Grundsätze, auf denen das Fundament der Union und der Mitgliedstaaten aufbaut, ultima ratio zu verteidigen, einschließlich der Integrität der Menschen, die für diese einstehen, und der Gebiete, in denen sie gelten;

8) Wie viele historische Präzedenzfälle gezeigt haben, ist die in den Verträgen verankerte Bekräftigung der gegenseitigen Beistandsverpflichtungen zwischen den Mitgliedstaaten – Artikel 42 Absatz 7 des Vertrags über die Europäische Union (1) ohne eine echte gemeinsame politische und militärische Körperlichkeit eine gefährliche Illusion;

9) Es gibt keine echte gemeinsame europäische Verteidigungspolitik ohne ein gemeinsames Instrument: Eine gemeinsame europäische Armee;

10) Mit dem Brexit verliert die Europäische Union den einzigen deklarierten Gegner jeder hypothetischen gemeinsamen europäischen Verteidigungs-Instanz, und damit einer gemeinsamen europäischen Armee.

Bevor wir über die politischen und rechtlichen Szenarien für den baldigen Aufbau einer gemeinsamen und gemeinschaftlichen europäischen Armee sprechen, sollten die Hauptmerkmale einer gemeinsamen europäischen Armee präzisiert werden, um nicht erneut in die Situation vergangener Initiativen ohne wirkliche Zukunft zurückzuverfallen (WEU, Eurokorps, Deutsch-Französische Brigade usw.).

Die wesentlichen Merkmale einer gemeinsamen europäischen Armee

Wie die anderen Institutionen der Union besteht die gemeinsame und gemeinschaftliche Armee aus ihr direkt untergeordneten Offizieren und Soldaten. Mit anderen Worten handelt es sich nicht um eine Armee nationaler Kontingente, sondern eine Armee europäischer Offiziere und Soldaten. Dies ist eine ganz wesentliche Voraussetzung, um jeden möglichen von außen auf einen Mitgliedstaat ausgeübten Druck, oder eine unangemessene Druckausübung eines Mitgliedstaats auf alle anderen zu vermeiden.

Auch wenn die gemeinsame europäische Armee nicht dazu dienen soll, all die Missionen der nationalen Armeen der Mitgliedstaaten mechanisch nachzuahmen, ist es zwingend erforderlich, dass der Haushalt der europäischen Armee in etwa der gleichen Größenordnung entspricht wie jener der der größten nationalen Armeen der Union (Deutschland, Frankreich, Italien usw.). Nur so kann für die gegenseitige Achtung zwischen der gemeinsamen Armee und den nationalen Armeen der Teilnehmerländer gesorgt werden. Sollte es zu einer Zusammenarbeit von 19 Mitgliedern (2) kommen, und der grundlegende Beitrag der teilnehmenden Mitgliedstaaten 0,3 Prozent ihres Bruttonationaleinkommens entsprechen, würde sich der Jahreshaushalt der Gemeinsamen Armee auf rund 30 Milliarden Euro belaufen, was in etwa dem der Verteidigungshaushalte Deutschlands, Frankreichs oder Italiens entspricht (3).

Die Aufnahme der gemeinsamen europäischen Armee in die NATO kann keineswegs in Frage gestellt werden, ohne dass dies die Schaffung eines ad-hoc-Status verhindert, der seine besondere Konfiguration widerspiegelt.

Der Aufbau der Gemeinsamen Armee sollte auch eine Gelegenheit und ein Mittel zur Förderung der Gründung europäischer Rüstungskonzerne sein, insbesondere durch die Einführung einer Präferenz-Klausel für Waffenkäufe zugunsten europäischer Unternehmen.

Die Ansammlung der Rüstungsindustrie in den „großen“ Ländern der Union sollte – soweit strategische Überlegungen dies zulassen – durch die Errichtung gemeinsamer Militärbasen in den „kleinen“ Teilnehmerländern ausgeglichen werden.

Drei institutionelle Szenarien für den Aufbau einer gemeinsamen europäischen Armee sind heute möglich: ein Szenario außerhalb der Verträge und zwei Szenarien, die Teil der Verträge sind, ohne dass eine vorherige Überarbeitung der Verträge durchgeführt werden muss.

Ein nicht-vertragsgemäßes Abkommen vom Schengen-Typ

Wie beim so genannten Schengener Freizügigkeitsabkommen, das die drei Benelux-Länder 1985 Westdeutschland und Frankreich vorschlugen, könnte einer oder mehrere der 27 Mitgliedstaaten die Ausarbeitung eines außervertraglichen Abkommens zur Schaffung einer gemeinsamen europäischen Armee vorschlagen. Allerdings können sich die Unterzeichner eines solchen Vertrages heute wie damals nicht auf die europäischen Institutionen berufen.

Es wäre Aufgabe dieser freiwilligen Staaten, in gegenseitigem Einverständnis alle Regeln für das institutionelle und operative Funktionieren der gemeinsamen Initiative festzulegen. Abgesehen von dieser Andersartigkeit im Hinblick auf die Institutionen der Union, würde ein solches Szenario nicht für alle europäischen Bürger vollumfänglich verständlich sein, und zwar in einem Bereich, in welchem Klarheit von grundlegender Bedeutung ist. Vor allem aber könnte eine solche Option Reaktionen des Misstrauens vonseiten der Mitgliedstaaten auslösen, die sich ihr nicht anschließen wollen, zumal sie völlig ausgeschlossen wären. Andererseits könnte dieses Argument dazu führen, dass sie davon absehen, ein institutionelles vertragliches Szenario zu verhindern.

Eine Ständige Strukturierte Zusammenarbeit

Auf den ersten Blick erscheint eine Ständige Strukturierte Zusammenarbeit als der geeignetste Weg, um eine Initiative wie die Schaffung einer gemeinsamen und gemeinschaftlichen europäischen Armee ex nihilo umzusetzen.

Bei der Ständigen Strukturierten Zusammenarbeit gibt es jedoch zwei große Probleme. Erstens, weil sie es nicht ermöglicht, die Mitgliedstaaten der Union einzubeziehen, die beschlossen haben, nicht teilzunehmen. Darüber hinaus sehen die Regeln vor, dass alle Entscheidungen, die nicht den Ein- oder Austritt in oder aus dem „Club“ betreffen, einstimmig getroffen werden müssen (Art. 46 § 6 EUV) (4). Selbst wenn sich der Prozess des Aufbaus der gemeinsamen Armee an diese grundlegenden Regeln anpassen kann, wird die politische Führung der gemeinsamen Armee zwangsläufig ein Mehrheitsabstimmungs-Verfahren erforderlich machen. Diese sich aus dem Vertrag ergebende Einschränkung, die auch für die verstärkte Zusammenarbeit gilt, könnte durch eine rechtzeitige Überarbeitung der Verträge aufgehoben werden, die während der Aufbauphase der gemeinsamen Armee durchgeführt werden könnte.

Verstärkte Zusammenarbeit

Es besteht kein Zweifel daran, dass Staaten, die eine gemeinsame Armee aufbauen wollen, das Werkzeug der Verstärkten Zusammenarbeit nutzen können. Es gibt verschiedene Argumente für diese Interpretation des Vertrags. Somit ist Art. 329 § 2 Absatz 1 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (5) ganz speziell der verstärkten Zusammenarbeit im Bereich der Außen- und Sicherheitspolitik gewidmet. Im Vertrag ist ebenfalls festgelegt, dass die Verteidigungs- und Sicherheitspolitik ein integraler Bestandteil der Außen- und Sicherheitspolitik ist (Artikel 42 Absatz 1 EUV) (6). Schließlich gilt „die "Überbrückungs-Klausel" im Rahmen einer solchen Zusammenarbeit, mit Ausnahme von Entscheidungen mit militärischen oder verteidigungspolitischen Auswirkungen (7).“, betonen François Xavier Priollaud und David Siritzky (8). „Diese Einschränkung zeigt, dass die anderen Bestimmungen für eine Verstärkte Zusammenarbeit im Bereich der GASP im Gegensatz dazu auch für die Verteidigung gelten.“

Während die Verstärkte Zusammenarbeit einen einstimmigen Beschluss des Rates erfordert (Art. 329 Abs. 2 zweiter Gedankenstrich AEUV) (9), kann diese Schwierigkeit auch insofern von Vorteil sein, als eine Verstärkte Zusammenarbeit im Gegensatz zu einer nicht-vertraglichen Vereinbarung oder einer Ständigen Strukturierten Zusammenarbeit die Beteiligung nicht teilnehmender Mitgliedstaaten ermöglicht. Sie können sich in der Tat an den Beratungen beteiligen (Art. 20 Abs. 3 EUV) (10). Damit wird die Grundlage für den Aufbau eines Vertrauensverhältnisses zwischen teilnehmenden und nicht teilnehmenden Staaten geschaffen, da letztere an allen ihren Beratungen – mit Ausnahme der Abstimmungsverfahren – beteiligt sind. Sie sind daher nicht nur „auf dem Laufenden“, sondern können ihre Position jederzeit zu allen im Rahmen der Verstärkten Zusammenarbeit behandelten Themen verteidigen.

Wie bei der Ständigen Strukturierten Zusammenarbeit kann ein Mitgliedstaat, der sich zunächst nicht an der Verstärkten Zusammenarbeit beteiligt, später Mitglied werden.

Konstruktive Enthaltung

Einige Mitgliedstaaten könnten aus sehr unterschiedlichen Gründen nicht an dieser Verstärkten Zusammenarbeit teilnehmen wollen. Es kann davon ausgegangen werden, dass sich drei Ländergruppen nicht beteiligen wollen: die erste Gruppe umfasst Finnland, Schweden, Irland und Österreich, die zweite Dänemark (Nichtbeteiligung (Opting-out) in Verteidigungsfragen) und die dritte Polen, Ungarn und zweifelsohne die Tschechische Republik.

Die Grundlagen für eine Vereinbarung zu 27

Drei Möglichkeiten, von denen zwei in den Verträgen verankert sind, ermöglichen es daher einer Gruppe von Mitgliedstaaten, ex nihilo eine gemeinsame europäische Armee zu schaffen. Einer dieser Wege – die Verstärkte Zusammenarbeit – ermöglicht die Beteiligung aller Mitgliedstaaten, weshalb wir ihn für den geeignetsten halten. Zwei Fragen bleiben offen: Einerseits, ob es einen starken politischen Willen seitens einer Reihe von Mitgliedstaaten gibt oder nicht. Und andererseits, ob es eine gerechte und angemessene politische Anerkennung seitens der Mitgliedstaaten gibt, die nicht an dieser Verstärkten Zusammenarbeit teilnehmen wollen, damit sie diese nicht verhindern. Wie in den Verträgen vorgesehen (Art. 238 § 4 AEUV) (11), könnten diese Staaten die konstruktive Stimmenthaltung nutzen, und so eine Verstärkte Zusammenarbeit ermöglichen.

Das Globalabkommen zwischen den teilnehmenden und den nicht teilnehmenden Mitgliedstaaten sollte eine Komponente enthalten, die eine begrenzte Revision der Verträge vorsieht. Dadurch würde die Verstärkte Zusammenarbeit funktionsfähiger und demokratischer (Mehrheitsentscheidung, bessere Klarheit über die Rolle des Präsidenten der Kommission und insbesondere des Europäischen Parlaments), ohne jedoch eine aufschiebende Bedingung für ihre Durchführung zu sein. Diese Komponente müsste Folgendes einführen:

  • die Verantwortung des Präsidenten der Europäischen Kommission als Chef der gemeinsamen Armee;

  • die Funktion eines ad-hoc-Kommissars, der für die Organisation der Gemeinsamen Armee zuständig ist, auch in haushaltspolitischer Hinsicht;

  • die Schaffung eines „Europäischen Sicherheitsrates“ innerhalb des Europäischen Rates, der dazu befugt ist, auf Vorschlag des Präsidenten der Kommission den Einsatz der Gemeinsamen Armee zu genehmigen. Daran beteiligt wären ebenfalls die Staats- und Regierungschefs der Länder, die nicht an einer Verstärkten Zusammenarbeit teilnehmen (allerdings ohne Stimmrecht);

  • die Einführung des Mitentscheidungsverfahrens (Rat und Europäisches Parlament) für alle Fragen im Zusammenhang mit der Organisation und Finanzierung der Gemeinsamen Armee;

  • die Streichung von Art. 333 § 3 AEUV, um die Teilnahme an der Verstärkten Zusammenarbeit neuer Mitglieder auf der Grundlage einer Abstimmung mit einer qualifizierten Mehrheit der bereits teilnehmenden Mitglieder zu ermöglichen;

  • die Änderung von Art. 331 § 2 letzter Unterabsatz AEUV (12), um es dem Rat zu ermöglichen, mit qualifizierter Mehrheit zu beschließen.

Soweit es sich um Änderungen handelt, die lediglich dazu dienen würden, die bestehenden Bestimmungen der Verträge anzupassen, um sie dem allgemeinen Sinne der Verträge allein im Bereich der Verstärkten Zusammenarbeit besser anzupassen, könnten sich die 27 auf das in Artikel 48 § 3 zweiter Unterabsatz des EUV (13) vorgesehene ordentliche Revisionsverfahren berufen.

Eine gemeinsame Verantwortung

Auf der Grundlage der politischen Positionen der 27 Mitgliedstaaten der Europäischen Union erscheint die Hypothese, dass 18 oder 19 (14) Mitgliedstaaten an einer solchen Verstärkten Zusammenarbeit teilnehmen könnten, nicht unrealistisch. Unter ihnen – das ist selbstverständlich – ist das Engagement von zwei Staaten – Deutschland und Frankreich – von grundlegender Bedeutung. Die Unnachgiebigkeit des Vereinigten Königreichs hat die Idee einer solchen Verstärkten Zusammenarbeit bisher praktisch unmöglich gemacht. Da dieses Hindernis nun überwunden ist, stellt sich die Frage, ob diese 18 oder 19 Staaten – und insbesondere Deutschland und Frankreich – in der Lage und bereit sein werden, ihre Verantwortung zu übernehmen? Oder werden vielmehr jene Recht haben, die den Widerstand des Vereinigten Königreichs schon immer für ein bequemes Ablenkmanöver im Hinblick auf die Vorbehalte einiger anderer Staaten hielten? Obwohl vieles natürlich von Paris und Berlin abhängt, befreit dies die anderen Mitgliedstaaten nicht von der Übernahme ihrer Verantwortung, sei es nur hinsichtlich einer Beteiligung an einem gemeinsamen Vorschlag. Die Alternative gibt es: Die gemütliche intellektuelle Bequemlichkeit unserer neuen – realen oder potentiellen – Maginot-Linien. Jeder kann sich selbst ein Bild machen. Bekannt sind sie unter den Bezeichnungen „atomare Abschreckung“, „Artikel 5 des Nordatlantikvertrags“, „Artikel 42 § 7 des Vertrags über die Europäische Union“, usw…

Fußnoten

(1) *Art. 42 § 7 EUV „Im Falle eines bewaffneten Angriffs auf das Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats schulden die anderen Mitgliedstaaten ihm alle in ihrer Macht stehende Hilfe und Unterstützung (…).“

(2) Belgien, Bulgarien, Kroatien, Zypern, Estland, Frankreich, Deutschland, Griechenland, Lettland, Litauen, Luxemburg, Malta, Niederlande, Portugal, Rumänien, Slowakei, Slowenien, Spanien.

(3) Deutschland: 37,0; Frankreich: 32,7; Italien: 20,2 (in Milliarden Euro, Daten 2017, Eurostat).

(4) Art. 46 § 6 EUV „Mit Ausnahme der Beschlüsse nach den Absätzen 2 bis 5 erlässt der Rat die Beschlüsse und Empfehlungen im Rahmen der Ständigen Strukturierten Zusammenarbeit einstimmig. Für die Zwecke dieses Absatzes bezieht sich die Einstimmigkeit allein auf die Stimmen der Vertreter der an der Zusammenarbeit teilnehmenden Mitgliedstaaten.“

(5) Art. 329 § 2 EUV „Der Antrag der Mitgliedstaaten, die untereinander im Rahmen der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik eine Verstärkte Zusammenarbeit begründen möchten, wird an den Rat gerichtet. Er wird dem Hohen Vertreter der Union für die Außen- und Sicherheitspolitik, der zur Kohärenz der beabsichtigten Verstärkten Zusammenarbeit mit der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik der Union Stellung nimmt, sowie der Kommission übermittelt, die insbesondere zur Kohärenz der beabsichtigten Verstärkten Zusammenarbeit mit der Politik der Union in anderen Bereichen Stellung nimmt. Der Antrag wird ferner dem Europäischen Parlament zur Unterrichtung übermittelt.“

(6) Art. 42 § 1 EUV „Die Gemeinsame Sicherheits- und Verteidigungspolitik ist integraler Bestandteil der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik. (…)“

(7) Art. 33 § 3 „Übergangs-Klausel“ EUV „Die Absätze 1 und 2 gelten nicht für Beschlüsse mit militärischen oder verteidigungspolitischen Bezügen.“

(8) Le Traité de Lisbonne, texte et commentaire article par article des nouveaux traités européens (TUE – TFUE), François-Xavier Priollaud, David Siritzky, La documentation française, 2008, S. 395.

(9) Art. 329 § 2 AEUV „Die Ermächtigung zur Einleitung einer Verstärkten Zusammenarbeit wird mit einem Beschluss des Rates erteilt, der einstimmig beschließt.“

(10) Art. 20 § 3 EUV „Alle Mitglieder des Rates können an dessen Beratungen teilnehmen, aber nur die Mitglieder des Rates, die die an der Verstärkten Zusammenarbeit beteiligten Mitgliedstaaten vertreten, nehmen an der Abstimmung teil. Die Abstimmungsmodalitäten sind in Artikel 330 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union vorgesehen.“

(11) Art. 238 § 4 AEUV „Die Stimmenthaltung von anwesenden oder vertretenen Mitgliedern steht dem Zustandekommen von Beschlüssen des Rates, zu denen Einstimmigkeit erforderlich ist, nicht entgegen.“

(12) *Art. 331 § 2 EAUV „Für die Zwecke dieses Absatzes beschließt der Rat einstimmig nach Artikel 330.“ *

(13) Art. 48 § 3 EUV „Der Europäische Rat kann mit einfacher Mehrheit nach Zustimmung des Europäischen Parlaments beschließen, keinen Konvent einzuberufen, wenn seine Einberufung aufgrund des Umfangs der geplanten Änderungen nicht gerechtfertigt ist. In diesem Fall legt der Europäische Rat das Mandat für eine Konferenz der Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten fest.“

(14) Verschiedene Positionen der derzeitigen italienischen Regierung erschweren die Vorhersage, wie die aktuelle Position dieses Gründungslandes aussehen könnte.