Datos Salud pública

La lucha de los grupos de presión de la industria tabaquera por los impuestos en el vapeo

Mientras la UE se centra en armonizar los impuestos de los cada vez más populares cigarrillos electrónicos y del mercado de productos tabaqueros, los grupos de presión de la industria intentan mantener los precios bajos y a los fumadores enganchados. Las próximas negociaciones se han entrelazado con la agria competencia entre los dos gigantes de la industria.

Publicado en 27 abril 2021 a las 16:42

Los dos gigantes tabaqueros Philip Morris International (PMI, propietario de la icónica marca Malboro) y British American Tobacco (BAT, propietario de Lucky Strike) han estado luchando por sus acciones en el mercado europeo, así como en el creciente mercado de una variedad de productos libres de humo. Al mismo tiempo, estas gigantes de la industria se están aliando contra los planes de la UE para endurecer las regulaciones de los impuestos. La manufacturación y la distribución de cigarrillos electrónicos y de productos de tabaco calentado se ha incentivado mediante regulaciones de impuestos más generosas en la mayoría de los Estados miembros de la UE, así como en el resto del mundo. Los productos de próxima generación (NGP, por sus siglas en inglés), es decir, chicles y parches de nicotina, no están cubiertos por la Directiva de Impuestos sobre el Tabaco (TTD). Se adoptó en 2011, cuando las alternativas a los cigarrillos tradicionales aún no eran muy populares.

Los productos sin humo (que calientan, en lugar de quemar, la sustancia activa ya sea del tabaco o del líquido de los cigarrillos electrónicos), también conocidos como productos de tabaco calentado (HTP), aún tienen un largo camino para convertirse en los favoritos de los consumidores. En 2021, solo representaban un 8 % de las ventas (casi 100 000 millones de euros) de todos los productos tabaqueros en la UE, según las estadísticas de Tobacco Intelligence. Además, están prohibidos en numerosos países externos a Europa. Sin embargo, la industria tabaquera los promocionan como sustitutos más saludables para reclamar rebajas fiscales, mantener precios bajos y aumentar las ventas para compensar el declive de los cigarrillos tradicionales a los que se aplican impuestos tan altos. 

En Europa Occidental (el segundo mercado más grande del mundo después del mercado Asia/Pacífico), los cigarrillos tradicionales perdieron un 0,2 % en el valor de las ventas entre 2019 y 2020, mientras que los NGP ganaron más de un 11 %, según las estadísticas de Euromonitor. Europa, en su conjunto, representa un tercio del mercado mundial tanto de los productos de tabaco calentado, como de los cigarrillos electrónicos.


Según una encuesta publicada el pasado febrero por el Eurobarómetro de la Comisión Europea, el 57 y el 25 % de los participantes afirmó que comenzaron a utilizar cigarrillos electrónicos en un primer lugar y, más tarde, se pasaron a productos de tabaco calentado, con el objetivo de reducir su consumo de tabaco. El 37 y el 39 % de los encuestados creían que los cigarrillos electrónicos y los productos de tabaco calentado eran menos dañinos, mientras que el 23 y el 14 % consideraban que eran más baratos. Para lograr que los productos de próxima generación no enganchen a los consumidores al tabaco (sobre todo a los jóvenes), la Comisión Europea se ha propuesto controlar su circulación (así como la circulación de tabaco crudo, que tampoco está regulado) mediante impuestos armonizados. Al mismo tiempo, la Comisión pretende revisar impuestos especiales en todas las categorías de productos y en todos los países. Se prevé que la propuesta de revisión de la TTD se llevará a cabo a finales de 2021, como parte del Plan Europeo de Lucha contra el Cáncer, que fue anunciado por la comisaria de Salud, Stella Kyriakides, en febrero, con el objetivo de crear una generación libre de tabaco para 2040.

Ejerciendo presión por una opción (menos) sana

Durante muchos años, PMI y BAT, junto con su «primo pequeño» Japan Tobacco International, han luchado por mantener los impuestos de los cigarrillos electrónicos y de los productos de tabaco calentado sin cambios. Un informe de 2018, realizado por la Comisión Europea, retrasó la extensión de la TTD a estos productos. En 2019, otros grupos (como la European Smoking Tobacco Association o las asociaciones de vapeo de Alemania y Francia), apoyados por las grandes tabacaleras de la industria, declaraban que los NGP estaban diseñados exclusivamente para ayudar a los fumadores adultos a dejar el tabaco y no para atraer a nuevos clientes, y que, por lo tanto, se deberían mantener con precios asequibles.

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La influencia de la industria se ve evidenciada en los informes públicos del Departamento de Salud de la Comisión Europea y en las peticiones de Libertad de Información de la ONG Corporate Observatory Europe (CEO), que destapó encuentros y conexiones entre los grupos de presión y los responsables de crear los impuestos. Tal interacción es una violación del Convenio Marco de la OMS para el Control del Tabaco que establece que las instituciones públicas deben proteger las políticas de salud pública de los intereses comerciales e imponer impuestos en todos los tipos de productos de tabaco.

Otras revelaciones muestran que las grandes tabacaleras también han intentado (sin éxito) retrasar la aplicación del sistema de trazabilidad en toda la UE. A partir de 2024, este mecanismo rastreará la distribución de los NGP. Hasta entonces, solo cubre los cigarrillos y el tabaco de liar. Se puso en marcha en 2019, en el marco de la Directiva de Productos del Tabaco (independiente a la TTD), cuya revisión también comenzará probablemente en breve, con el fin de garantizar un mayor cumplimiento del Protocolo para la Eliminación del Comercio Ilícito de Productos de Tabaco de la OMS.

«Es probable que la revisión de la TTD ocupe un lugar destacado en la lista de prioridades de los grupos de presión este año», advierte un reciente informe de la asociación mundial Stopping Tobacco Organizations and Products (STOP). Durante una reunión pública celebrada a finales de marzo, Věra Jourová, comisaria de Transparencia de la UE, dijo que todos los departamentos deberían publicar las actas de las reuniones relacionadas con el tabaco. «En el contexto de la revisión de la legislación de la UE sobre el tabaco, esta recomendación es muy importante», dijo Olivier Hoedeman, investigador de CEO. «Nosotros, como organizaciones de la sociedad civil, haremos un seguimiento de todo ello en las próximas semanas».


BAT y PMI han promovido las pruebas de la escasa nocividad de los NGP en páginas web específicas (bat-science.com, pmiscience.com) y en revistas científicas. Según el consenso científico independiente y la hoja informativa de la OMS, el hecho de que los NGP limiten la exposición a algunas sustancias químicas no disminuye necesariamente el riesgo general para la salud, lo que sigue siendo una incógnita dado que estos productos no llevan en el mercado el tiempo suficiente para que se estudien sus posibles efectos. Una precaución similar se aplica a los cigarrillos electrónicos, aunque se consideran menos tóxicos que los cigarrillos normales y los HTP, sobre todo porque no utilizan tabaco.

En julio de 2020, la Administración de Medicamentos y Alimentos de los EE. UU. (que no es signataria del CMCT) autorizó a PMI a utilizar el etiquetado de «exposición reducida» en su marca insignia de productos de tabaco calentado, IQOS, al mismo tiempo que rechazó los argumentos de la empresa para asegurar el estatus de «riesgo reducido de enfermedad» (BAT nunca ha presentado una solicitud para su marca, GLO). Asimismo, las autoridades sanitarias del Reino Unido han adoptado una postura favorable ante los cigarrillos electrónicos.

En la UE, hasta ahora no ha aparecido ningún respaldo normativo a la industria. Un informe de revisión científica sobre los cigarrillos electrónicos realizado por el Comité Científico de los Riesgos Sanitarios, Medioambientales y Emergentes (un órgano consultivo de la Comisión Europea) concluyó en septiembre de 2020 que existen pruebas sólidas del deterioro a largo plazo del sistema cardiovascular y una correlación moderada con las disfunciones respiratorias y cancerígenas. A principios de mayo, un informe del gobierno de Italia, donde se encuentra la mayor planta de producción de IQOS de PMI, publicó un extracto de las conclusiones del Instituto Nacional de la Salud en el que se señalaba que «los datos científicos presentados no son suficientes para establecer que [el IQOS] reduce el riesgo del producto en comparación con los productos de combustión con las mismas condiciones de uso».

Intereses económicos disfrazados de salud pública

Una investigación reciente muestra que los cigarrillos electrónicos no están gravados en la mitad de los Estados miembros, y los HTP están gravados en la categoría TTD «otro tabaco para fumar» o en regímenes ad hoc. Las tasas de la UE para ambos productos son coherentes en lo que se refiere a sus diferentes niveles de supuesto impacto reducido sobre la salud y son, respectivamente, un 95  y un 72 % más bajos que los cigarrillos tradicionales, según cálculos recientes. El impuesto especial sobre los HTP y los cigarrillos electrónicos, así como sobre los cigarrillos tradicionales, varía mucho entre los países de la UE. Una evaluación realizada por la Comisión Europea en febrero de 2020 advertía de que la disparidad de impuestos fomenta las compras transfronterizas e incluso el contrabando, lo que socava la reducción de la prevalencia del tabaquismo, así como los ingresos, en los países con impuestos más elevados. Además, los impuestos nacionales sobre los productos del tabaco tradicionales (basados en el precio medio del año anterior en cada país) han llegado a ser generalmente más altos que las tasas mínimas establecidas por la Directiva, lo que significa que los precios ya no disuaden del consumo.


Tras las decisiones del Consejo de la UE adoptadas en junio de 2020, la Comisión Europea inició en marzo una consulta con las partes interesadas y los ciudadanos. También está a la espera de una evaluación del impacto de las distintas opciones políticas que fue encargada a la consultora Economisti Associati. La Comisión Europea se basará en todas estas aportaciones para presentar una propuesta legislativa.

«Podríamos optar simplemente por nuevas categorías fiscales para los HTP y los cigarrillos electrónicos o adjuntar a estas categorías un tipo impositivo mínimo», prevé una fuente confidencial del organismo regulador de la UE. 

La primera opción podría ser un compromiso fácil, ya que significa que los países solo tienen que insertar los productos en sus sistemas fiscales bajo categorías comunes, pero no necesariamente tienen que gravarlos. El beneficio inmediato sería una reducción de los costes administrativos de autorización de productos, seguimiento y recaudación de impuestos tanto para los operadores como para las autoridades. 

La segunda opción podría ser conflictiva debido a la falta de solidez científica que da lugar a diferentes opiniones políticas. «Podemos prever una colisión entre los países que creen y los que no creen que los cigarrillos electrónicos y los HTP son menos dañinos», explica Ron Branston, profesor titular de Economía de la Empresa en la Escuela de Administración de la Universidad de Bath, especializada en la industria del tabaco. «Los primeros esperan que el cambio de los fumadores a estos productos genere un ahorro en la sanidad pública, mientras que los segundos temen que la ausencia de impuestos o los bajos impuestos reduzcan sustancialmente los ingresos públicos necesarios para cubrir los costes sanitarios».

Las negociaciones de los textos corresponderán exclusivamente al Consejo de la UE. Los miembros del Parlamento Europeo, que en su mayoría piensan que los dispositivos sin humo son más seguros que los cigarrillos tradicionales, solo tienen un papel consultivo en cuestiones fiscales. «Dado que las decisiones en esta materia requieren un consenso, podemos imaginar que un Estado miembro con una fábrica de HTP podría tener razones para vetar una fiscalidad que pueda perjudicar sus intereses económicos», afirma nuestra fuente anónima. Este comentario sugiere que Italia, desde donde PMI suministra la mayor parte de sus IQOS a todo el mercado de la UE y al extranjero (con 2450 empleados y un volumen de negocios y exportaciones por valor de 750 millones y 650 millones de euros, respectivamente) podría ser uno de los tres países que rechazaron un impuesto especial mínimo para los HTP en un cuestionario confidencial distribuido en 2019 por la Comisión Europea. El Ministerio de Sanidad italiano declinó cualquier comentario.

El gobierno italiano cuenta con la inversión de 1000 millones de euros de PMI, que comenzó en 2016 con la fábrica en Bolonia, proporcionando una generosa rebaja fiscal en los HTP. De la rebaja inicial del 50 %, en 2019 el impuesto especial bajó al 25 % de lo que se cobraba por los cigarrillos tradicionales (aunque se incrementará en un 5 % anual de 2021 a 2023 junto con los cigarrillos electrónicos, que antes solo pagaban el 10 % o el 5 % de impuestos dependiendo de si había nicotina o no). La desgravación fiscal impulsó la competitividad de IQOS en Italia, que cuenta con una de las mayores poblaciones de fumadores de Europa.

Mientras que PMI también produce barritas consumibles iQOS en Alemania, Grecia, Rumanía y Polonia, otros Estados miembros solo tienen fábricas de cigarrillos tradicionales. «Cada Estado miembro querrá favorecer los productos que se producen en su país para proteger los puestos que ofrecen», argumenta Branston. «Los países que producen cigarrillos tradicionales no quieren estar en desventaja frente al tabaco calentado, sobre todo si no creen que haya ningún riesgo diferencial para la salud entre ambos».

La batalla de las grandes tabacaleras por Europa

Lanzado ya en 2014, IQOS ha conquistado hasta la fecha al 90 % de los usuarios de HTP en Italia y Europa, dejando a Glo de BAT con una ínfima porción del 10 % del mercado. A nivel mundial, esta diferencia es mucho menor: un 57 % frente a un 13 %, respectivamente.

La competencia entre los dos gigantes de la industria ha dado lugar a un enfrentamiento legal, que demuestra la relevancia estratégica de los NGP. El año pasado, en Italia, BAT apoyó sin éxito las enmiendas parlamentarias para suprimir la prima de tesorería de PMI, y presentó una demanda por corrupción en relación con un supuesto acuerdo de fijación de precios con funcionarios de aduanas. La investigación de la Fiscalía sigue pendiente. La multinacional británica también presentó un litigio ante la Oficina Europea de Patentes contra su competidor estadounidense, y lo ha llevado a los tribunales de bastantes países europeos (Reino Unido, Alemania, República Checa, Bulgaria, Polonia y Rumanía) por presunta infracción de su patente de tecnología de calefacción. Aunque algunos casos siguen en curso, la mayoría han sido desestimados.

A diferencia de los HTP, dominados por las grandes tabacaleras, el sector de los cigarrillos electrónicos está repleto de pequeños actores (que representan el 80 % del mercado mundial). BAT (con más del 9 % de la cuota mundial) supera a Philip Morris (menos del 1 %), que no tiene ninguna presencia en varios países y solo ha saltado recientemente al ruedo italiano. 

Aunque representa menos de la mitad del mercado de cigarrillos electrónicos de Europa Occidental, las ventas de HTP casi se han triplicado en los dos últimos años, sobre todo gracias al éxito de IQOS. BAT, ante la pérdida de clientes a favor de PMI, no podrá contar con el apoyo de su país de origen durante los procedimientos de aprobación en el Consejo de la UE. Descubrimos que el Reino Unido respondió al cuestionario de la UE en contra de un impuesto mínimo sobre los cigarrillos electrónicos. 

Teniendo en cuenta estos conflictos de poder sobre el mercado de los productos sin humo, no es de extrañar que los dos líderes de la industria tengan posiciones ligeramente divergentes en la revisión de la TTD, a pesar de que, aparentemente, presionan por un motivo que ambos comparten. Durante una consulta pública lanzada en 2018 por la Comisión Europea, la presentación de PMI propuso crear una nueva sección en la TTD que comprendiera todos los productos sin humo, exentos de un impuesto mínimo. «PMI trata de asegurar una fiscalidad favorable para los HTP poniéndolos al mismo nivel que los cigarrillos electrónicos, que actualmente son percibidos por la mayoría de los gobiernos como la opción más segura para los fumadores», señala Anca Toma, directora de la coalición de ONG Smoke Free Partnership. 

La recomendación de BAT fue que los cigarrillos electrónicos deberían estar claramente separados de los HTP, y que un impuesto especial mínimo, si es absolutamente necesario, solo debería cubrir estos últimos. Alessandro Bertolini, vicepresidente de British American Tobacco en Italia, tiene una opinión más fuerte: «Mientras no haya una evaluación de riesgos basada en la ciencia, el modelo de regulación fiscal que debe seguirse es el de Japón, donde los HTP han experimentado el mayor crecimiento de ventas del mundo y están gravados con un impuesto de alrededor del 80 % de los cigarrillos tradicionales».

«PMI apuesta sobre todo por los HTP, mientras que BAT sigue apostando por una gama más amplia de productos de tabaco novedosos y convencionales; aunque reconoce que, como empresa tabaquera consolidada, debería hacer más en el ámbito de los HTP, cuyo negocio, más complejo y caro (el coste de un paquete de 20 barritas es hasta tres veces superior al de los cigarrillos clásicos), requiere mayor experiencia y financiación que los cigarrillos electrónicos», explica Philip Gambaccini, asesor fiscal internacional especializado en la industria del tabaco. «Por eso, a BAT, al final, le puede resultar más tentador preservar un régimen fiscal menos punitivo para los HTP, que promover una mayor fiscalidad para estos productos solo para complicar la vida a su rival». La posición ambivalente de BAT podría ser la misma que la de otras grandes marcas, como Japan Tobacco International e Imperial Brands, que tan solo representan un pequeño porcentaje del mercado. «Al igual que BAT, a estas empresas probablemente no les disgustaría una regulación más dura del tabaco calentado, ya que esto les permitiría hacer frente a la competencia con los cigarrillos electrónicos», afirma Branston.

Además del interrogante sobre el impuesto especial mínimo y el nivel de las tasas, otra cuestión clave es la metodología de cálculo de los derechos dentro de las nuevas categorías impositivas. «En lugar de gravar los productos por el número de cartuchos (que es el caso de los cigarrillos clásicos), hoy en día, la mayoría de los Estados miembros gravan los HTP al peso (considerando que este sea el principal factor de daño), lo que hace que estos productos sean más asequibles para los consumidores, ya que cada cartucho es más ligero que un cigarrillo normal», aclara Toma. «Lo mismo ocurre con los cigarrillos electrónicos, en los que hay que elegir entre fijar el impuesto especial en función del volumen de líquido (el método que adoptan actualmente todos los gobiernos con un régimen fiscal en vigor para este tipo de productos) o de la concentración de nicotina (que genera dependencia)», añade.

Branston concluye diciendo que «la historia muestra que la imposición de precios es el arma que utiliza la industria para minimizar el impacto del aumento de los impuestos en los cigarrillos tradicionales, es decir, es de esperar que la industria replique esta estrategia para neutralizar cualquier cambio en la imposición de impuestos en los HTP».

En colaboración con el European Data Journalism Network.


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