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La création de la diplomatie de l'Union européenne, appelée Service européen pour l'action extérieure (SEAE) dans le jargon de Bruxelles, une avancée certaine encore impensable il y a dix ans, ne changera pas grand chose à cette situation : le traité de Lisbonne, bien qu'acte fondateur de la diplomatie de Catherine Ashton, ne définit pas de politique étrangère commune. Et comment pourrait-on d’ailleurs décréter des règles qui dépendent de la volonté politique de gouvernements démocratiquement élus ?
Les premières 28 nominationspour les postes d'ambassadeurs de l'UE en Afrique, dans les Amériques, en Europe et en Asie, décidées mi-septembre par la chef de la diplomatie européenne, donnent à réfléchir. Certes, une nouvelle étape est franchie vers une politique étrangère commune, mais l'UE pèse toujours trop peu dans le monde. Ce n'est probablement pas le réseau de 136 ambassades, même pourvu des plus brillants diplomates, qui réglera ce problème. Ni même le centre de crise nouvellement créé auprès de Mme Ashton, en dépit des points de vue et des analyses de plus d'une centaine d'éminents experts de tout le continent.
L'UE est la grande absente des principaux dossiers internationaux. Il n'y a pas d'Europe dans les négociations de paix au Proche-Orient, elle n'est quasiment d'aucun soutien pour les Etats-Unis dans leur face-à-face avec Téhéran sur le programme nucléaire. Et elle se retire lentement d’Afghanistan. Son seul succès international fut de favoriser le rapprochement de la Serbie avec son ancienne province, aujourd'hui le Kosovo indépendant.
L'arme fatale d'Ashton : un exemplaire du traité de Lisbonne
Sans pouvoir s'appuyer sur l'autorité d'une Union active dans le monde, Catherine Ashton est trop faible pour défendre la position européenne. De quelle menace dispose-t-elle en effet ? Son arme fatale serait-elle une exemplaire du traité de Lisbonne ? Son moyen de pression serait-il l'annonce de la fermeture de l'une des ambassades de l'Union européenne? Il y a peu de temps encore, il semblait que l'UE pouvait jouer le rôle de leader dans les négociations sur le changement climatique, mais l'échec du sommet de Copenhague en décembre 2009 a brisé toute illusion.
L'autorité de l'Europe et sa propre confiance en elle en ont beaucoup souffert. Les membres de l'Union, aussi importants fussent-ils, comme l'Allemagne, la France et la Grande-Bretagne, ont peu de poids sur la scène internationale. La vérité, c'est qu'après la Seconde Guerre mondiale, l'Europe et ses puissances ont cessé d'être le nombril du monde. L'UE est aujourd'hui à la fois trop faible pour le diriger, et trop grande pour rester à la marge des affaires mondiales. Avec un PIB supérieur à 28% du PIB mondial, l'UE est un géant économique et un nain politique.
En conséquence, les Etats-Unis, la Russie, la Chine, l'Inde ou le Brésil préfèrent traiter séparément avec chaque pays européen, plutôt qu'avec l'Union dans son ensemble. Selon Cornelis Ochmann, expert en politique étrangère à la Fondation Bertelsmann, les pays de l'UE définiront, dans un premier temps, des objectifs communs en matière de politique étrangère, là où les différences dans les intérêts nationaux sont les moins marquées. Tel est le cas pour une partie de l'Asie, de l'Afrique et de l'Amérique du Sud.
Londres ne sabotera pas la diplomatie de l'UE
La politique européenne commune ne verra pas le jour à la chancellerie de Mme Merkel, pas davantage à l'Elysée, ou au 10 Downing Street. Selon l'eurodéputé Jacek Saryusz-Wolski [ancien président de la commission des Affaires étrangères du Parlement européen], elle se fera par coopération entre les capitales européennes, le Parlement européen et la diplomatie d'Ashton. C'est seulement ainsi qu'elle deviendra une politique aboutie et équilibrée, c'est-à-dire une politique qui tient compte des intérêts souvent divergents des petits et grands pays, du Parlement, et des chefs de la diplomatie européenne.
Cornelius Ochmann note par ailleurs l'inévitable régionalisation progressive de la politique étrangère. Il est par exemple parfaitement évident que la France, épaulée par l'Italie ou par le Portugal, sera toujours au premier plan en ce qui concerne l'Afrique et les pays méditerranéens.
Les Espagnols et les Portugais seront eux sur le devant de la scène pour la politique de l'UE envers l'Amérique latine ; l'Allemagne et la Pologne (avec le soutien de la France) s'occuperont, quant à elles, des relations avec la Russie et les voisins de l'UE qui font partie duPartenariat oriental. Et que dire de la Grande-Bretagne ? Une forte présence de Britanniques dans la diplomatie de l'UE et le fait qu’Ashton soit anglaise, signifient que Londres ne sera peut-être pas la force motrice de la diplomatie de l'UE mais qu’elle ne la sabotera pas non plus.
Deux, trois ou plus de dix ans pour une politique étrangère commune ?
Tôt ou tard, les politiques régionales s'additionneront en une politique étrangère commune de l'UE, même si les avis d'experts divergent sur le temps nécessaire à ce processus. Selon certains, il faudra deux ou trois ans, d'autres parlent d'une décennie.
Les domaines dans lesquels l'Europe pourrait jouer un rôle important sont nombreux. En Afrique, par exemple, où la Chine investit des milliards dans le commerce et l'industrie pendant que l'Europe et les Etats-Unis dépensent des milliards pour l'aide humanitaire et le développement. Pourquoi, plutôt que de se concurrencer, ne pas coordonner les efforts au profit des populations africaines ? Ce même modèle de coopération devrait être reproduit dans d'autres parties du monde.
Inutile de rappeler que l'Union a tout intérêt à mener à bien le processus d'élargissement de l'UE aux Balkans. Il est également dans son intérêt de parler franchement avec la Turquie et soit d'accélérer les négociations et d'accepter l'adhésion turque, avec toutes les conséquences que cela implique, soit de rompre les négociations d'adhésion, en basant sa relation avec Ankara sur un partenariat stratégique, dont l'Europe a certainement plus besoin que la Turquie.
L'Union doit utiliser son potentiel. La diplomatie d'Ashton est une bonne initiative, mais il faut maintenant remplir ces canaux diplomatiques avec du contenu, ce qui fait souvent défaut. L'Europe ne peut plus se permettre de perdre du temps.
