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Peu importe quand vous lirez ces lignes : quelque part en Europe, des agriculteurs seront descendus dans la rue avec leurs tracteurs. Hausse du prix du carburant, concurrence des importations à bas prix, poids des réglementations phytosanitaires de l’UE, coupes budgétaires dans la Politique agricole commune (PAC) : les griefs varient, mais les manifestations se succèdent. La PAC est sans doute l’un des plus grands puzzles de la législation européenne, auquel viendra peut-être s’ajouter une nouvelle pièce de taille à l’avenir : l’adhésion de l’Ukraine et de la Moldavie à l’UE.
Même en faisant abstraction des territoires annexés par la Russie – la Crimée et certaines parties du Donbass –, l’Ukraine dispose encore de 33 millions d’hectares de terres agricoles exploitables, dont 26 millions sont déjà cultivés. Cela représente le double des terres arables de la France (16 millions d’hectares) et le triple de celles de l’Espagne et de la Pologne (11 millions chacune, selon la Banque mondiale). Si l’Ukraine adhérait à l’UE, elle deviendrait instantanément le premier producteur de céréales et d’oléagineux – colza, tournesol et soja – de l’Union.
En matière de surface agricole, la Moldavie voisine n’est guère plus qu’une note de bas de page (1,87 million d’hectares). Pourtant, son parcours d’adhésion a largement évolué en parallèle de celui de l’Ukraine, bénéficiant de la dynamique géopolitique créée par la candidature de Kiev tout en restant soumise à sa propre évaluation au mérite – et en absorbant une partie des risques et des inquiétudes associés à ce candidat de plus grande envergure.
Les négociations portant sur le volet agricole, comme le souligne les chercheuses Elsa Régnier et Aurélie Catallo dans une étude de l’Institut du développement durable et des relations internationales (Iddri) datant de 2024, “sont réputées comme étant parmi les plus difficiles du processus d’adhésion à l’Union européenne” – une conséquence du rôle central de la PAC dans le budget de l’UE et de la vulnérabilité structurelle des systèmes agricoles. La Commission européenne reconnaît de même, par la voix d’un porte-parole, que l’Ukraine et la Moldavie “auront besoin de temps et d’efforts”, car l’UE “doit s’assurer que ses politiques, y compris la PAC, sont adaptées à une Union élargie”.
“Plus difficile que la guerre ? Que l’Holodomor ? Je ne pense pas. Nous nous adapterons”, plaisante Volodymyr Rever, un agriculteur de Lviv, dans l’ouest de l’Ukraine. Comme lui, de nombreux agriculteurs sont devenus à la fois des victimes et des soldats dans la guerre que la Russie a déclenchée sur leurs steppes fertiles.
Le sol ukrainien compte parmi les plus riches au monde. Les scientifiques l’appellent “tchernoziom” (“terre noire”), en raison de sa couleur sombre caractéristique due à l’accumulation d’humus, qui contient “les nutriments essentiels à la croissance des plantes”, comme l’explique Mykhailo Mulenko, chercheur à la réserve nationale de Khortytsia.
“Dans certaines régions du centre de l’Ukraine, la couche d’humus peut atteindre jusqu’à un mètre d’épaisseur, ce qui est extraordinaire”, explique Mulenko. Cette profondeur rend également le sol plus résistant aux techniques agressives de l’agriculture moderne, ce qui contribue à préserver sa fertilité à long terme.
Le front agricole
Beaucoup de choses ont changé depuis les premiers jours de l’invasion, lorsque l’avancée des chars russes depuis le nord et le sud du pays semblait imparable. Les navires russes ont bloqué le port d’Odessa, qui traitait plus de 80 % des exportations agricoles de l’Ukraine ; des missiles ont détruit des sites agroalimentaires et des usines de semences à Kharkiv ; des bombes ont délibérément visé les cultures et les machines agricoles à Tchernihiv et Soumy. Des mines ont contaminé les sols dans les zones traversées par les forces russes.
Mais elles ont été stoppées ; et l’Ukraine a conservé le contrôle du port d’Odessa, mis en place de nouvelles voies d’exportation par voie maritime et ferroviaire – avec la coopération de la Roumanie et de la Pologne –, sauvé ses semences et ses récoltes, et réorganisé sa logistique et ses chaînes d’approvisionnement en carburant. “C’est comme une autre ligne de front : le pain est sacré pour nous, et les semailles sont un symbole de vie. Vous ne pouvez pas imaginer ce que cela signifie pour les Ukrainiens, qui ont survécu à deux guerres mondiales et à une famine”, explique Roman Leshchenko, ancien ministre de la Politique agraire et de l’Alimentation.
“Plus difficile que la guerre ? Que l’Holodomor ? Je ne pense pas. Nous nous adapterons” – Volodymyr Rever
La force de l’Ukraine va au-delà du “potentiel de fertilité unique de ses sols”, explique Yves Le Morvan, responsable des chaînes d’approvisionnement et des marchés au sein du groupe de réflexion Agridées, en France. “L’Ukraine dispose d’un capital humain solide, ainsi que d’une grande résilience dans ses chaînes logistiques, commerciales et de transformation”, ajoute-t-il.
Ces capacités agricoles ont déjà suscité des tensions avec les pays voisins. La Hongrie, la Pologne et la Slovaquie sont même allées jusqu’à imposer des interdictions sur les importations ukrainiennes.
Dănuț Andruș est devenu le visage des manifestations des agriculteurs roumains contre les importations ukrainiennes, au cours desquelles des tracteurs ont bloqué la route principale menant à Bucarest. L’Ukraine a été accusée de concurrence déloyale. Aujourd’hui, sa position s’est adoucie. “Je ne pense pas que ce soit une bonne chose, car cela va déstabiliser le marché, mais chacun a le droit de faire ce qu’il veut ; s’ils respectent les règles, cela ne me pose aucun problème”, tempère-t-il.
L’élargissement de l’UE : une opportunité de réforme ?
Pourtant, c’est précisément cette déstabilisation potentielle – provoquée par l’arrivée d’un producteur aussi important que l’Ukraine – qui pourrait devenir une opportunité. Pour la Commission européenne, cela pourrait enfin fournir la pression politique nécessaire à une réforme majeure de la PAC, un processus qui est à l’ordre du jour depuis des années.
À ce jour, l’UE a connu sept élargissements. Les plus récents remontent à 2007 (Roumanie et Bulgarie) et 2013 (Croatie). Parmi tous ces élargissements, les seuls comparables aux négociations actuelles – “en termes d’importance géopolitique et d’impact agricole”, selon Le Morvan – sont ceux de la péninsule ibérique en 1986 et ceux de l’Europe centrale en 2004 et 2007.
L’élargissement de 1986 (Espagne et Portugal) a augmenté la superficie agricole de l’UE de 30 %, tandis que ceux de 2004 et 2007 ont entraîné une hausse de 44 %. L’élargissement incluant l’Ukraine, la Moldavie et les Balkans représenterait une augmentation de 28 %.
En 1986, un simple “ajustement par le biais des prix institutionnels, associé à un calendrier de mise en œuvre progressive”, suffisait. Entre 2004 et 2007, une réforme en profondeur préalable de la PAC s’est avérée nécessaire – une réforme qui “a créé le système des paiements à la surface et a permis leur déploiement progressif dans les nouveaux Etats membres, dans un cadre juridique et économique normalisé”, explique Le Morvan.
Dans le cas du futur élargissement, un ajustement mineur de la PAC ne suffira pas. “L’Ukraine n’est pas la Pologne ; elle dispose d’un modèle économique agricole hérité de l’ancienne Union soviétique, avec des structures foncières et des formes d’entreprise qui sont étrangères au système de l’UE”, ajoute l’expert.
Il esquisse donc deux options : soit une adhésion qui ne soit pas une adhésion à part entière, soit, une fois encore, une réforme en profondeur de la PAC incluant des mécanismes de protection à long terme.
“La PAC telle que nous la connaissons aujourd’hui pourrait évoluer de manière significative”, assure Elsa Régnier, chercheuse à l'Institut du Développement Durable et des Relations Internationales (IDDRI) et enseignante à Sciences Po. Selon elle, des négociations sont déjà en cours au niveau européen pour définir le cadre de la période 2028-2034. Avec l’adhésion de l’Ukraine, l’UE serait confrontée à trois options : augmenter considérablement le budget de la PAC (qui représente actuellement environ 23 à 25 % du budget de l’UE), réduire les dotations aux Etats membres, ou proposer à l’Ukraine un régime découplé basé sur sa superficie agricole. “La PAC est en constante évolution et continuera d’évoluer”, note la Commission. Tout dépendra des négociations.
Pour l’instant, cela représente également une opportunité géopolitique : l’invasion de la Russie, la guerre en Iran et l’ombre omniprésente d’une Chine agressive ont clairement montré que la souveraineté alimentaire est une nécessité stratégique. L’adhésion de l’Ukraine – le “grenier du monde” – pourrait positionner l’UE comme un producteur et exportateur agricole mondial de premier plan, tout en renforçant sa résilience interne. “La politique d’élargissement de l’UE est plus que jamais un investissement géostratégique dans la paix, la stabilité, l’influence, la compétitivité et la sécurité à long terme”, affirme un porte-parole de la Commission européenne.
La Moldavie a déjà parcouru une partie de ce chemin, et son expérience illustre certains des défis auxquels l’Ukraine sera également confrontée. En 2014, elle a signé un accord d’association comprenant l’adhésion à la zone de libre-échange approfondi et complet (ZLEAC), destinée à intégrer progressivement l’économie moldave au marché unique de l’UE.
La ZLEAC a réduit, voire supprimé, les droits de douane sur un large éventail de marchandises, simplifié les procédures aux frontières et créé un cadre commercial plus stable et plus prévisible. Pour les producteurs agricoles moldaves, la ZLEAC a ouvert l’accès au plus grand marché de consommation au monde, comptant plus de 450 millions de personnes.
Un succès indéniable pour la Moldavie, qui est devenue en 2025 le principal fournisseur de tournesol de l’UE, avec une part de marché de 57,5 %. L’UE est également son principal marché d’exportation pour les fruits, notamment les prunes, les pommes, les raisins de table et les cerises.
Nouveaux standards
Mais ces gains s’accompagnent de coûts importants. L’accord d’association oblige les petits agriculteurs moldaves à respecter les normes phytosanitaires et de traçabilité de l’UE, qui sont bien plus exigeantes que celles auxquelles ils étaient soumis auparavant. “Nous produisons déjà selon les règles de l’Union européenne, mais sans le soutien dont bénéficient les agriculteurs européens”, déplore Daniel Leahu, un agriculteur du nord de la Moldavie.
Ses produits – blé, orge, pois, colza, tournesol et sorgho – parviennent sur le marché de l’UE par l’intermédiaire de négociants. Ces exportateurs “n’ont aucun problème” avec ses marchandises, car les agriculteurs sont “conformes à 100 % aux exigences de l’UE, tant au niveau des technologies que des engrais et des pesticides”.
Mais cette conformité a un prix, note Leahu : “Nous ne sommes plus autorisés à faire ce qui était auparavant permis, ce qui rend la production plus coûteuse. Nous respectons les règles mais ne recevons rien en échange. Les agriculteurs européens sont rémunérés pour l’agriculture biologique, la production d’aliments sains et la réduction des émissions. Nous faisons la même chose, mais sans les aides”.
Les agriculteurs moldaves doivent respecter les normes de l’UE sans pour autant bénéficier des subventions, des paiements directs et des autres mécanismes dont disposent les agriculteurs des Etats membres. Les taux d’intérêt pour les agriculteurs moldaves s’élèvent à environ 13 %, contre 3 à 5 % pour leurs homologues de l’UE. De nombreux petits et moyens producteurs ne peuvent pas absorber les coûts supplémentaires liés à la préadhésion sans un soutien financier durable.
Dans ce qui s’apparente à un appel que l’Ukraine pourrait prendre en compte, les agriculteurs interrogés par Hotnews.ro réclament des périodes de transition réalistes et des programmes publics ciblés pour une adaptation progressive et la protection du secteur.
“Ceux qui veulent vendre vendront. Ceux qui veulent travailler travailleront. Le marché européen ne nous enlève pas nos terres – il exige de la qualité. Nous avons de bons sols, nous avons des gens qui savent travailler. Le reste dépend de la manière dont nous choisissons de nous positionner sur un grand marché”, explique Ion Tulei, un agriculteur moldave dont le parcours reflète cette transition d’un marché extérieur vers l’intégration à l’UE.
En 2009, Tulei ne gérait que dix hectares de vergers. À l’époque, “les marchandises circulaient facilement, sans trop d’exigences”. Mais la politique internationale en a décidé autrement : en 2014–2015, la Russie a imposé un embargo généralisé sur les produits agricoles moldaves en représailles au rapprochement de Chișinău avec l’UE. Tulei a cherché des alternatives et, en 2016-2017, il a effectué ses premières exportations vers l’Allemagne. S’en sont suivies “de nombreuses décisions difficiles” : classification par qualité, conditionnement compétitif, stockage adéquat… Les certifications internationales – telles que GlobalG.A.P., GRASP, SMETA et désormais IFS – sont devenues des étapes obligatoires.
“Quand on entre dans ce système, on comprend qu’il ne s’agit plus seulement de vendre. Il s’agit de processus, de traçabilité, de responsabilité. Concrètement, on peut exporter partout”, poursuit Tulei, qui gère aujourd’hui 135 hectares et produit des pommes, des cerises, des prunes, du raisin et des abricots.
Pour ceux qui ont déjà franchi ce cap, l’intégration européenne n’est pas une promesse abstraite mais une réalité vécue : “Nous faisons pratiquement déjà partie de l’Union européenne en tout point, sauf formellement. Je ne pense pas que grand-chose changera pour nous – peut-être seulement que certaines procédures bureaucratiques disparaîtront”. Les véritables avantages, dit-il, iront aux agriculteurs n’ayant pas encore franchi ce pas : un accès plus facile au marché, des règles claires, de la stabilité et des incitations à la modernisation.
La crainte des agriculteurs français, espagnols et polonais
La crainte de l’élargissement à venir est largement répandue parmi les agriculteurs français, espagnols ou polonais, qui redoutent qu’un afflux massif de produits agricoles moins chers – même s’ils respectent les normes phytosanitaires, les coûts de production en Ukraine et en Moldavie étant généralement plus bas – ne déstabilise le marché.
“Cela pourrait satisfaire les industries importatrices [de céréales], mais cela pourrait aussi affaiblir gravement des régions de production entières, tant à l’ouest qu’à l’est de l’UE”, admet Yves Le Morvan, d’Agridées. “Dans ce contexte”, fait-il valoir, “les Etats membres devraient envisager de mettre en place des mesures de soutien transversales spécifiques pour les régions agricoles intermédiaires – celles dont la productivité est plus faible et qui risquent d’être particulièrement touchées par l’élargissement”.
“Nous faisons pratiquement déjà partie de l’Union européenne en tout point, sauf formellement. Je ne pense pas que grand-chose changera pour nous – peut-être seulement que certaines procédures bureaucratiques disparaîtront” – Ion Tulei
Pourtant, dans certains cas, les agriculteurs des pays candidats pourraient en réalité être moins compétitifs que ceux qui font déjà partie de l’UE – et non l’inverse. “Le marché européen est très exigeant. Il impose des exigences extrêmement élevées en termes de qualité, de volume et de régularité des livraisons”, déplore Dinu Todos, un agriculteur moldave qui voit peu de perspectives dans le fait d’intégrer les chaînes d’approvisionnement de l’UE.
Les agriculteurs européens ont déjà passé des années à absorber ces coûts, tandis que les producteurs moldaves ou ukrainiens devraient les adopter du jour au lendemain.
Les enjeux sont aggravés par le fait que la Moldavie et l’Ukraine sont toutes deux des économies agricoles gravement sous-capitalisées – la première en raison de sa petite taille et d’années de crises économiques successives, la seconde en raison de plus de quatre ans de guerre. “Nous sommes sous-capitalisés et craignons d’entrer sur un marché où nous ne pouvons pas être compétitifs”, s’inquiète Serghei Ivanov, président de la commission de l’agriculture du Parlement moldave et agriculteur de profession, élu en 2025 sur la liste du parti d’opposition Notre Parti (attrape-tout et pro-russe).
“Nous avons besoin d’un moratoire clair. Nous ne pouvons pas permettre à un agriculteur allemand, où la terre coûte 30 000 € l’hectare, de venir acheter des terres en masse en Moldavie”, souligne-t-il. “Nous avons besoin d’une période de protection jusqu’à ce que nos agriculteurs deviennent économiquement viables et puissent rivaliser à armes égales.”
La structure de la propriété foncière en Ukraine pose un défi particulier d’un autre ordre : héritage de la collectivisation de l’ère soviétique, les terres agricoles ukrainiennes sont organisées en moyennes et grandes exploitations. La taille moyenne des exploitations est de 649 hectares (contre 60 à 70 en France et onze à douze en Pologne) ; les moyennes entreprises s’étendent en moyenne sur environ 1 493 hectares ; les grands groupes agricoles couvrent plusieurs milliers d’hectares supplémentaires, intégrant souvent l’ensemble de la chaîne de valeur de manière verticale. Selon les normes de l’UE, cela revient à des oligopoles agricoles – un problème de concurrence qui devra être évalué.
“La capacité de l’Europe à intégrer l’agriculture ukrainienne telle qu’elle existe actuellement soulève également la question inverse : celle de l’adaptation de l’Ukraine aux règles de l’UE et à son modèle économique”, conclut Le Morvan.
“C’est une année de travail interne intense pour nous”, a déclaré le vice-Premier ministre ukrainien Taras Kachka lors d’une réunion sur le thème du parcours du secteur agricole vers l’adhésion à l’UE qui s’est tenue en janvier à Vinnytsia, l’une des principales régions agricoles d’Ukraine. L’Ukraine, a-t-il précisé, met en place le cadre législatif nécessaire, “notamment une planification stratégique, un organisme assurant les paiements et des outils numériques”.
Aucun parcours n’est sans défis, mais pour Alexandru Slusari, l’intégration européenne est la seule voie vers la modernisation de l’agriculture. “Les pays d’Europe de l’Est se sont massivement modernisés pendant la période de préadhésion, lorsqu’ils ont eu accès aux fonds. Si la Moldavie négocie intelligemment et donne la priorité aux petits et moyens agriculteurs, nous pourrons atteindre, d’ici cinq ans, le niveau de la Roumanie ou de la Slovaquie.”
👉 L’article original dans El Confidencial
🤝 Cet article a été rédigé dans le cadre d'une collaboration journalistique transfrontalière européenne au sein du programme EU NEIGHBOURS EAST.
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