Décryptage UE-Russie

Partenariat oriental : l’Union peut-elle encore être une force de transformation à l’Est ?

Près d’une décennie après son lancement en 2019, le Partenariat oriental demeure largement méconnu des Européens et est victime d’une vision encore essentiellement Russie-centrée en Europe de l’ouest. Tandis que l’absence de progrès des pays du Partenariat oriental alimente le ressentiment, crée de l'instabilité et stimule les pulsions populistes.

Publié le 8 avril 2021 à 16:42

Près d’une décennie après son lancement en 2019, le Partenariat oriental demeure largement méconnu des Européens et est victime d’une vision encore essentiellement Russie-centrée en Europe de l’ouest. Tandis que l’absence de progrès des pays du Partenariat oriental alimente le ressentiment, crée de l'instabilité et stimule les pulsions populistes.

La politique de partenariat oriental de l'UE est un peu comme un test de Rorschach. Selon la personne qui l'observe, elle change radicalement de forme et de signification. Vu de Varsovie ou de Vilnius, c'est un projet d'une grande importance économique, stratégique et civile ; pour les Italiens, les Français, les Néerlandais et de nombreux autres pays d'Europe occidentale, ce n'est qu'un vague programme dont on ne connaît pas les détails et dont on ne comprend pas bien les objectifs.

On parle peu du Partenariat oriental dans les médias, et quand il en est question, c'est avant tout d'un point de vue national, jamais européen. En effet, il est fort probable que même les dirigeants politiques connaissent mal son cadre.

Des connaissances partielles sur les anciens Etats soviétiques

Un argument similaire peut être avancé pour les pays impliqués dans le partenariat. En raison de leur contiguïté géographique ou de leurs expériences historiques communes, les Etats d'Europe centrale et orientale connaissent bien les événements survenus en Biélorussie, en Ukraine, en Moldavie, en Géorgie, en Arménie et en Azerbaïdjan.

Au contraire, en Europe occidentale, la connaissance des anciens Etats soviétiques est souvent fragmentaire, projetée dans un espace géographique et politique indéfini, dominé par la Russie ou directement confondu avec la Russie, ses frontières et ses intérêts.

Par conséquent, la plupart des pays d'Europe occidentale estiment que les questions relatives aux membres du Partenariat oriental doivent être convenues avec Moscou plutôt qu'avec les gouvernements locaux, sans même parler du partenariat.

Cette attitude est devenue encore plus évidente avec les récentes crises au Haut-Karabakh et en Biélorussie, où les pays de l'UE n'ont pratiquement jamais mentionné le partenariat oriental comme moyen d’engager des pourparlers visant à résoudre la crise - même si, formellement, ils avaient pu, c'était au groupe de Minsk de le faire - et ils ont laissé la Russie s'en occuper (et en retirer le crédit politique).

Les raisons de cette vision centrée sur la Russie sont différentes. En Italie, certaines découlent de vieux réflexes conditionnés, comme la tendance à plaquer tout ce qui concerne l’Europe de l'Est sur la Russie et à identifier cette dernière à l'éternel fantôme impérial de l'Union soviétique.

D'autres sont plus récentes, comme le ressentiment anti-américain et anticapitaliste généralisé, qui conduit certains pays à considérer la Russie de Poutine - en réalité, un système brutal de capitalisme d'Etat oligarchique - comme un modèle alternatif possible au modèle libéral démocratique occidental.

A cela s'ajoutent les aspirations d'un rempart russe de traditionalisme et d'identité chrétienne cultivé par les couches les plus à droite de l’échiquier politique. Il en résulte une tendance à justifier chaque action de Moscou et à considérer son droit d'exercer une influence sur l'Europe de l'Est et l'ancien espace soviétique comme naturel et immuable.

Il est difficile de dire si ce préjugé pro-russe est répandu dans la société italienne et ouest-européenne en général. Il est sans aucun doute représenté de manière adéquate sur l'ensemble de l’échiquier politique, avec une intensité particulière à l'extrême droite et partiellement au sein de la gauche radicale. Il est également évident dans plusieurs forces politiques de premier plan ou ayant eu des responsabilités gouvernementales (la Ligue, les Frères d'Italie et le Mouvement 5 étoiles en Italie) ou dans l'opposition (la France insoumise et le Rassemblement national en France).

"Pour de nombreux Etats membres occidentaux de l'UE, le Partenariat oriental n'est guère plus qu'une coquille vide", explique une source diplomatique à Bruxelles : "On peut dire qu'il s'agit d'un véhicule permettant d'apporter un soutien financier à ces pays, mais certainement pas d'un outil politique. Personne ici ne croit qu'il s'agit d'une entité mondiale, contrairement à l'Union africaine ou à l'ASEAN."

La récente visite à Moscou du chef de la diplomatie de l’UE, Josep Borrell, est représentative des conséquences de cette absence de ligne de conversation claire et d’une politique européenne fondée sur la réaction plutôt que sur l’initiative.

En outre, les pays du partenariat oriental ne font pas preuve de beaucoup de solidarité ou de coordination entre eux ; ils "ne forment pas un bloc cohérent avec lequel l'UE peut construire une relation stable d’égal à égal".

Au niveau de l'UE, "la plupart des pays occidentaux ne suivent pas la situation dans les pays du Partenariat oriental de manière cohérente", affirme une autre source diplomatique au sein des institutions : "Ils ne s'intéressent qu'à l'Ukraine ou à la Biélorussie, et ils divergent quant à l'attitude à adopter vis-à-vis de Moscou. La Pologne et les pays baltes sont plus susceptibles d'avoir une position forte vis-à-vis du Kremlin, tandis que la France et l'Allemagne affichent une position plus souple. Dans cette situation, il est difficile pour l'Union d'adopter une position univoque."

Les choses pourraient changer dans les mois à venir, lorsque la chancelière allemande Angela Merkel quittera ses fonctions. Ayant grandi dans l'ancienne République démocratique allemande, Merkel parle couramment le russe et comprend la mentalité soviétique et post-soviétique, ce qui lui a été très utile pour maintenir une ligne ouverte avec Moscou.

La récente visite à Moscou du chef de la diplomatie de l'UE, Josep Borrell, est représentative des conséquences de cette absence de ligne de conversation claire et d'une politique européenne fondée sur la réaction plutôt que sur l'initiative. Ce n'est qu'après que Borrell a subi une humiliation diplomatique aux yeux du monde que l'UE a décidé de renforcer les sanctions contre les personnalités proches du Kremlin et, surtout, d'imposer des mesures restrictives dans le cadre des nouveaux outils adoptés début décembre 2020.

La loi européenne dite "Loi Magnitski" vise les personnes responsables de violations des droits humains et a été utilisée pour la première fois pour sanctionner les agents russes responsables de l'arrestation, de la condamnation et de la persécution du chef de l'opposition russe Alexeï Navalny.

Tout cela génère évidemment une vision au moins déformée de ce qui se passe en Europe centrale et orientale et ne contribue pas à susciter l'intérêt pour les pays du Partenariat oriental. Ce dernier - il faut le dire - n'a certainement pas réussi, au cours de ses dix premières années d'existence, à atteindre son objectif principal, qui est de garantir "la stabilité, la sécurité et la prospérité" des pays concernés.

En effet, si des succès ont été enregistrés, notamment d'un point de vue économique, la situation générale reste peu encourageante : en Biélorussie, les protestations qui durent depuis le mois d'août ont fait ressortir le côté le plus féroce du régime, et en Azerbaïdjan, le système reste fermement autocratique, voire belliqueux.

Là où des progrès ont été réalisés en matière de démocratisation et de gouvernance (en Géorgie, en Ukraine et en Moldavie, par exemple), ils sont encore très fragiles, menacés par l'instabilité politique et des intérêts établis difficiles à miner.

À cet égard, il convient également de préciser que le recul de la démocratie n'est pas l'apanage des pays du partenariat oriental : il peut être facilement observé au sein de l'Union européenne elle-même (notamment en Pologne et en Hongrie) et dans les pays des Balkans qui sont officiellement candidats à l'adhésion (la Serbie en tête).

Un accélérateur des transformations politiques et sociales dans la région pourrait être l'espoir d'une véritable perspective d'intégration européenne. Néanmoins, cette étape serait un obstacle important à franchir.

En outre, le moment ne semble pas du tout opportun : l'UE traverse des tensions avec ses membres les plus rebelles (qui restent Budapest et Varsovie) et l'élargissement à l'Europe du Sud-Est se déroule lentement et est confronté à mille résistances.

L'opinion publique européenne ne semble pas prête, et même parmi les dirigeants européens, il y a peu de volonté d'ouvrir de nouvelles négociations.

Enfin, les États du Partenariat oriental eux-mêmes ne semblent pas pressés de prendre le risque d'une confrontation avec Moscou, pour qui tout mouvement de ses anciens satellites vers l'UE est considéré comme une menace.

Pour se prémunir de ces risques éventuels, Moscou a provoqué ou exploité des conflits "gelés" dans quatre des six pays du partenariat (Géorgie, Ukraine et maintenant Arménie et Azerbaïdjan), se garantissant ainsi un rôle central, quelle que soit la direction qu'ils veulent prendre.

Quelle est la grande force de transformation de l'Union ?

Or, l'impasse dans laquelle se trouvent les pays du Partenariat oriental ne fait qu'alimenter le ressentiment, notamment dans les couches les plus jeunes et les plus dynamiques de la population, ainsi que l'instabilité et les risques d'élans antidémocratiques et populistes.

Un autre élément doit prendre en compte. Compte tenu de la situation dans les Balkans, il n'est même pas certain que le mirage de l'adhésion à l'Union ait vraiment cette grande "force transformatrice" qu'on lui attribue souvent.

Dans cette situation, la faiblesse de l'Europe dans l'ancien espace soviétique est bien illustrée par le rôle plus que marginal que Bruxelles a joué dans la médiation visant à mettre fin au récent conflit du Haut-Karabakh.

Supposons qu'il soit vrai que l'Europe n'ait jamais joué un rôle de premier plan dans le Caucase, pas même dans les conflits des années 90. Dans ce cas, l'approche actuelle de la région semble avoir le défaut de négliger une vision globale des dynamiques en cours (militaires, sécuritaires, identitaires, purement politiques) entre et au sein des différents Etats.

D'autre part, tout renforcement du rôle européen dans l'espace des six pays du partenariat oriental serait considéré comme une manœuvre hostile de la part de Moscou, qui a depuis des années une attitude de plus en plus affirmée, et déclencherait de nouveaux problèmes et de nouveaux affrontements. La question est très délicate, comme nous l'ont appris les événements ukrainiens de 2014.

Par conséquent, chaque geste doit être étudié et mis en œuvre en veillant particulièrement à ne pas irriter le Kremlin : l'UE doit s'efforcer d'exercer une influence et une attraction, en évitant toute provocation éventuelle et en ne donnant jamais l'impression de vouloir provoquer des bouleversements politiques.

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L'écart entre l'attitude des Etats membres occidentaux de l'UE, des Etats scandinaves et des anciens pays socialistes à l'égard du Partenariat oriental est apparu une nouvelle fois lorsque 13 Etats membres (dont dix anciens pays socialistes) ont écrit une lettre à la Commission européenne, lui demandant d'accorder aux pays du Partenariat oriental "une attention similaire" à celle accordée aux candidats à l'adhésion à l'UE pour soutenir la campagne de vaccination contre le COVID-19.

Cette "diplomatie du vaccin" n'a reçu que très peu d'attention de la part des grands Etats membres de l'UE (et de l'Ouest), qui ne semblent pas partager avec leurs partenaires d'Europe centrale la conscience de l'importance pour l'Union d'être perçue par les pays extérieurs comme une puissance vers laquelle on peut se tourner en cas d'urgence, comme une alternative au voisin russe apparemment bienveillant, mais jamais désintéressé.

Ainsi, la Russie a une fois de plus été en mesure d'encaisser des profits politiques et diplomatiques avec un minimum d'efforts, grâce au manque d'initiative, de compréhension et d'action de l'UE.

A ce stade, la solution préférable semble être une sorte de moyen terme entre deux des quatre scénarios qu'un récent rapport de Visegrad Insight a décrits concernant l'avenir du Partenariat oriental.

En résumé : il s’agit d’un processus d'émancipation civile autonome dans les pays du Partenariat oriental, capable d'amorcer des changements vertueux dans l'ensemble de la sphère publique grâce à un éveil de la conscience collective et à un engagement civique.

Toutefois, cela ne peut pas se faire sous les yeux d'un Occident distrait et d'une UE désintéressée, mais au contraire avec le soutien actif des institutions européennes et de certains Etats membres individuellement. Ce soutien va de pair avec une coopération plus intense et plus fructueuse avec l'Europe.

En pratique, cela signifie une plus grande attention politique et une approche renouvelée des objectifs et des outils du partenariat oriental. Mais surtout, des investissements et une aide concrète aux organisations et mouvements de la société civile qui luttent pour la démocratie, la protection des droits des minorités et l'Etat de droit.

L'article sur Visegrad Insight (en anglais).


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