Le frontiere servono per fermare l’epidemia?

Nel 1588 Michel de Montaigne, raccontando il suo viaggio attraverso l’Europa, narra le sue esperienze fisiche e metafisiche. L’Europa dell’epoca non conosceva confini diversi da quelli naturali: un passo, un fiume. Conosceva anche il muro, le mura di protezione. La peste è una barriera molto più formidabile, che vieta l’accesso alla città infetta e ispira paura della quarantena, del confinamento curativo.

"Ecco un’altra disgrazia che mi è capitata sopra ogni altra cosa: fuori e dentro casa mia, sono stato assalito dalla peste, una delle piaghe più violente di tutte. […] Ho dovuto sopportare questa strana situazione: la vista della mia casa mi spaventava. […] E la cosa peggiore è che, secondo le regole della medicina, per ogni pericolo a cui ci si è avvicinati, bisogna restare quaranta giorni nella trance dell’incertezza, la fantasia che ti tormenta durante questo tempo a tuo piacimento, e ti fa venire la febbre, a te che eri in buona salute! " (Essais, III, cap. XII, 31, 1595, Pernon, 2008).
L’Europa non è più al tempo della peste, ma il coronavirus solleva la questione del confine come barriera per proteggere le popolazioni. È ancora una falsa buona idea opporre i confini alla diffusione di questo virus nuovo e per il quale non esiste una cura?

L’Unione europea e i confini: la fine di un tabù

L’Europa è stata costruita sull’utopia della scomparsa delle frontiere; ha lavorato per la loro graduale svalutazione. I valichi di frontiera non sono più un’esperienza di attesa e di controlli pignoli e arbitrari. Ma l’Ue deve ora ridefinire a che cosa servono i suoi confini. Già nel 2019 aveva considerato le sue frontiere esterne come filtri protettivi per le merci provenienti dall’esterno dell’Unione. Ora deve affrontare queste frontiere in modo diverso: come mezzo di protezione sanitaria di emergenza. In questo gioco, è stata battuta sul tempo dai suoi stati membri, che hanno rivendicato molto rapidamente la chiusura dei loro confini nazionali.

Il coronavirus frammenta l’Unione Europea

Dal punto di vista costituzionale nulla potrebbe essere più logico che vedere gli stati europei assumersi la responsabilità di preservare o migliorare la salute pubblica e proteggere la loro popolazione. Una responsabilità che ricade su di essi anche all’interno dell’Ue. La questione dell’articolazione tra tutela della salute pubblica e libertà di circolazione è stata sollevata sin dal Trattato di Roma del 1957. La tutela di questo obiettivo di interesse generale ha sempre permesso agli stati di controllare coloro che attraversano i loro confini. Ad esempio, l’articolo 45 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (Trattato di Lisbona, in vigore dal 2009) prevede che la libertà di circolazione dei lavoratori possa essere limitata da considerazioni di salute pubblica. L’articolo 29 della direttiva 2004/38 prevede un’eccezione alla libertà di circolazione, o addirittura la possibilità di espulsione, per i portatori di malattie potenzialmente epidemiche o di parassiti contagiosi. Prevede inoltre un meccanismo che consente agli stati membri di richiedere certificati medici alle persone che desiderano soggiornare o lavorare nel loro territorio.
La Corte di giustizia dell’Ue, con sede a Lussemburgo e responsabile dell’interpretazione del diritto comunitario, concorda con questo approccio sul fatto che gli stati membri sono responsabili della salute pubblica. Ha spiegato che lo stato deve decidere il livello di protezione della salute e le modalità per farlo.
Nel caso della lotta contro i coronavirus, questo consente ai governi di chiudere o meno la frontiera, di confinare o meno le popolazioni, di imporre l’uso di una mascherina o di testare o meno sistematicamente la popolazione. Tutte queste diverse modalità d’azione possono essere giustificate se sono proporzionate all’obiettivo della tutela della salute pubblica. La Corte di giustizia dell’Unione europea cerca di accertare, in ogni caso, se un’altra misura meno restrittiva ma ugualmente efficace avrebbe potuto essere preferita a quella messa in atto dallo stato membro che cerca di proteggere la propria salute pubblica.
La chiusura delle frontiere è davvero una misura atta a garantire la protezione della salute pubblica? La questione emergerà senza dubbio in un tribunale nazionale o europeo. Inoltre, gli stati membri sono consapevoli della necessità di proporzionalità nella chiusura delle loro frontiere. Si noterà, ad esempio, che i lavoratori frontalieri sono autorizzati ad attraversare anche le frontiere chiuse.

Quale è quindi l’obiettivo al quale puntano gli stati chiudendo il confine?

Il 16 marzo 2020, la Commissione europea ha pubblicato una comunicazione sulla gestione delle frontiere al tempo del coronavirus. Siamo ben lontani dalla "religione delle frontiere aperte" denunciata da Marine Le Pen [e da diversi esponenti dell’estrema destra europea].
La comunicazione ricorda la responsabilità degli stati in materia di tutela della salute e fornisce orientamenti per una gestione proporzionata dei confini nazionali. In caso di "circostanze eccezionali", gli stati possono temporaneamente riprendere il controllo dei loro confini. Questo è stato sperimentato nell’area Schengen dopo la crisi migratoria del 2015 e gli attacchi terroristici dello stesso anno. Tuttavia, un tale ritorno al controllo nazionale del confine deve servire a proteggere la salute della popolazione locale.
Secondo la Commissione, il confine nazionale può riacquistare una funzione di filtro impedendo a una persona che sembra malata di attraversare il confine, con il rischio di diventare un vettore di contaminazione. Tuttavia, questo non dovrebbe portare alla chiusura della frontiera e quindi respingere la persona, ma al contrario trattarla sul territorio del paese d’ingresso senza discriminazioni. E questo legittima le misure di quarantena di 14 giorni imposte alle persone provenienti da focolai di infezione, che devono prevalere indipendentemente dalla loro nazionalità. Gli stati non possono usare il confine per rendere difficile l’attraversamento e scoraggiare la circolazione, se non altro perché la creazione di ingorghi è chiaramente favorevole alla diffusione del contagio.

Cosa significa chiudere il confine?

La chiusura del confine non può essere pronunciata dallo stato come un mantra, un incantesimo magico per allontanare il coronavirus. Può essere efficace solo se è la sede di controlli rinforzati per limitare la diffusione dell’infezione. La Commissione non parla di chiudere il confine nazionale, ma di controlli specifici quando viene attraversato.
Per essere efficaci, queste misure richiedono un forte coordinamento, soprattutto nelle zone di confine. Rafforzare i controlli sulle persone al confine tra Austria e Italia o fermare un treno non serve a proteggere la salute se non vengono prese misure né in Italia né in Austria. In altre parole, uno stato da solo non può chiudersi dietro i propri confini e credere nella loro funzione protettiva.
Nel suo primo discorso televisivo del 12 marzo il presidente francese Emmanuel Macron ha spiegato che "ci saranno senza dubbio misure di controllo e di chiusura delle frontiere da adottare, ma dovranno essere adottate… come europei, su scala europea, perché è lì che abbiamo costruito le nostre libertà e le nostre protezioni". In questo contesto, l’Unione cerca di rendere concreto il principio di solidarietà tra gli stati. Sta dando priorità a un coordinamento sempre più sistematico dei governi attraverso videoconferenze, ma anche e soprattutto alla sostanza delle misure per gestire la crisi sanitaria senza precedenti che sta affrontando. Alcuni diranno che si tratta di "misure modeste" e che l’Ue sta dimostrando la sua inefficacia. In realtà è in gioco qualcosa di più profondo.

Ma cosa sta facendo l’Unione europea?

Molti medici, in prima linea nella lotta contro il coronavirus, si sono lamentati della mancanza di una "Europa della sanità". È vero che l’Ue non ha la capacità giuridica di promuovere un insieme uniforme di misure per combattere i coronavirus.
Nella ripartizione delle competenze tra l’Unione e i suoi stati membri, la regola è che gli Stati sono i padroni del gioco nella protezione della salute pubblica. L’Ue ha la competenza di armonizzare le norme nazionali, soprattutto per garantire la qualità e la sicurezza dei medicinali. L’Unione può agire, ma attraverso la cosiddetta "competenza di sostegno": si tratta di "sostenere, coordinare o integrare l’azione degli stati membri" nel campo della salute.
Questa crisi dimostra quanto sia in realtà molto meglio una politica coordinata che una politica uniforme. Le reazioni degli stati europei di fronte a un medesimo coronavirus sono attualmente molto diverse perché le popolazioni sono colpite in modo diverso (il grado di infezione, le capacità ospedaliere e le strategie di controllo non sono le stesse da un paese all’altro). Gli stati membri possono anche affrontare il problema in modo diverso in ogni regione. Ad esempio si è osservato che sono state messe in atto politiche molto diverse tra i Land tedeschi, che hanno portato alla chiusura di parti del confine (tra il Baden-Württemberg e l’Alsazia) mentre altre sono rimaste aperte (tra la Renania settentrionale-Westfalia e il Belgio, ad esempio).
Da queste diverse situazioni si può dedurre che una soluzione europea uniforme non è né giuridicamente fattibile né oggettivamente auspicabile. Ciò non significa che l’Europa non sia mobilitata.

Mobilitare una serie di politiche dell’UE

L’Ue sta agendo al di fuori della politica sanitaria, in primo luogo per dare agli stati i mezzi per affrontare la grande crisi economica che seguirà la crisi sanitaria. È infatti senza precedenti nella storia fermare virtualmente del tutto interi settori dell’economia e confinare le popolazioni in diversi territori nazionali.
La commissione europea sta mobilitando diversi commissari per coordinare il suo intervento contro la crisi: accanto alla presidente Ursula von der Leyen, sette commissari responsabili degli aspetti economici (la vicepresidente esecutiva Vestager e i commissari Breton, Gentiloni e Valean) e sanitari (il commissario Kyriadikes), il commissario Johansson, responsabile delle frontiere e il commissario Lenarčič, specificamente responsabile delle crisi, stanno lavorando insieme. La Commissione sta inoltre mobilitando risorse senza precedenti fino ad oggi, la cui misura più emblematica è la sospensione del patto di stabilità e crescita, che consentirà agli stati di aumentare i disavanzi pubblici per iniettare liquidità nelle economie nazionali.
Anche la Banca centrale europea ha fatto la sua parte nella gestione della crisi, iniettando 1.050 miliardi di euro nel sistema economico dopo una reazione iniziale considerata molto troppo timida.

Il controllo delle frontiere esterne dell’Ue diventa una questione politica

L’Ue non chiude le sue frontiere, ma le trasforma in zone di protezione per i cittadini europei. L’imperativo in questo nuovo discorso, che costituisce un cambiamento significativo, è il controllo sistematico di chiunque entri nell’Unione attraverso le sue frontiere esterne. Concepito per proteggere la salute pubblica, questo controllo sistematico crea una "viscosità" ai confini in modo da garantire esclusivamente il passaggio di persone non infette e l’isolamento e il trattamento dei pazienti affetti da Covid-19. Le informazioni in materia devono essere coordinate tra gli stati. Questa libera circolazione delle informazioni si può osservare anche nella ricerca del trattamento contro il Covid-19.
Ma se da un lato le frontiere possono tornare a diventare luoghi di controllo delle persone, dall’altro devono rimanere luoghi in cui le merci possono passare. La circolazione dei respiratori o delle maschere protettive e, a breve, dei farmaci necessari per il trattamento contro il Covid-19 è indispensabile. È inoltre importante non interrompere le catene di approvvigionamento ai valichi di frontiera. Allo stesso modo, i governi possono consentire l’ingresso di pazienti provenienti da un altro paese per essere ricoverati nei propri ospedali. Questo è ciò che il Land tedesco del Baden-Württenberg sta facendo per i pazienti dell’ospedale della vicina Mulhouse in sovrannumero.

Possiamo vivere senza il mercato interno?

Nel suo discorso del 12 marzo Macron ha detto che "ciò che questa pandemia rivela è che ci sono beni e servizi che devono rimanere al di fuori delle leggi del mercato" – una formula simbolicamente molto forte. Il mercato interno non sarà più lo stesso dopo il coronavirus. L’assenza di una risposta convincente da parte del liberismo a questa particolare crisi (e al contrario la sua gestione a priori piuttosto efficace da parte del regime autoritario cinese) fa pensare che potrebbe essere il momento di cambiare sistema, prendendo coscienza degli effetti negativi della "globalizzazione generalizzata".
Nel campo della salute, l’Unione deve riacquistare la capacità di produrre farmaci vitali, maschere protettive o respiratori. Il mercato interno è comunque ancora necessario in questo nuovo mondo, perché il virus va oltre il locale e anche il nazionale. Alla fine, il coronavirus sarà forse riuscito a rendere la sovranità dell’Europa una realtà…