Europa, ein freier Markt für Standortverlagerungen

Sommer 2021, Florenz, Italien. Die 422 Beschäftigten der Niederlassung des multinationalen Unternehmens GKN in Campi Bisenzio erhalten einen Brief, in dem ihnen ihre Entlassung angekündigt wird. Das Unternehmen aus der Automobilbranche hat beschlossen, die Produktion in andere europäische Niederlassungen des Konzerns zu verlagern, obwohl in den letzten Jahren mehrere Investitionen getätigt worden waren, um die Produktion des Werks zu modernisieren.

Grund für die Verlagerung ist auch keine Krise. Im Gegenteil, es sollten so die Gewinne des multinationalen Unternehmens noch weiter gesteigert werden. Als Reaktion darauf besetzten die Arbeiterinnen und Arbeiter die Fabrik. Seit zwei Jahren organisieren sie sich gegen die Schließung des Standorts und für eine umweltfreundlichere Umgestaltung.

Januar 2018, Amiens, Frankreich. Die Whirlpool-Fabrik für Wäschetrockner verlagert ihre Produktion nach Polen, um von den niedrigeren Arbeitskosten zu profitieren. Und das aus gutem Grund: 2018 verdienten französische Arbeitnehmer laut Eurostat im Durchschnitt 35,80 EUR pro Stunde, während sie in Polen 10,10 EUR verdienten, einschließlich Sozialabgaben. 300 Beschäftigte werden arbeitslos.

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Das Lohngefälle hat sich seitdem nicht wesentlich verringert. Im Jahr 2021 betrugen in der EU die Arbeitskosten pro Stunde in der Industrie, im Baugewerbe und im Dienstleistungssektor für Unternehmen mit 10 oder mehr Beschäftigten durchschnittlich 28,7 Euro, wobei es große Unterschiede zwischen den einzelnen Mitgliedsländern gab. Das französische Statistikamt INSEE hat einen relativen Unterschied von 1 zu 7 zwischen Bulgarien (6,9 Euro) und Dänemark (48,3 Euro) ermittelt. 

Whirlpool hingegen setzte seinen Erfolgskurs fort. Innerhalb weniger Jahre hat der Hersteller im Rahmen der Umstrukturierung seiner industriellen Anlagen 3.000 Arbeitsplätze in Europa abgebaut und heute befinden sich fast alle europäischen Fabriken des Konzerns in Italien und Polen. 

„Das Problem ist, dass wir die Europäische Union nach einem Modell aufgebaut haben, das eher auf Konkurrenz als auf Zusammenarbeit beruht. Trotz einiger Regeln zur Harmonisierung des Arbeitsrechts gibt es immer noch enorme Unterschiede zwischen den Ländern”, erklärt Silvia Borelli, Professorin für europäisches Arbeitsrecht an der Universität Ferrara. 

Verlagerungen innerhalb Europas

Es ist jedoch sehr kompliziert, das Phänomen der Standortverlagerungen von einem Land in ein anderes innerhalb Europas zu beziffern. Die erste Schwierigkeit liegt in der fehlenden Transparenz. „Es gibt keine offizielle Datenbank. Wenn ein Unternehmen seinen Standort verlagert, meldet es das niemandem”, erläutert die Forscherin. 

2017 veröffentlichten mehrere Medien Zahlen, die von der Agentur Eurofound und der Europäischen Stiftung zur Verbesserung der Lebens- und Arbeitsbedingungen veröffentlicht wurden. Darin wurden 752 Fälle von Standortverlagerungen genannt, die zwischen 2003 und 2016 in Presseartikeln erwähnt wurden, von denen 352 in einen anderen EU-Mitgliedstaat verlagert wurden.

Von den fast 200 000 Arbeitsplätzen, die in 13 Jahren verloren gegangen sind, sind 118 760 auf eine Verlagerung der Produktion in andere Mitgliedstaaten zurückzuführen. Dabei handelt es sich um eine „West-Ost-Verschiebung“, d. h. um Standortverlagerungen aus den EU-15-Ländern in Richtung jüngerer Mitgliedstaaten, wie die Slowakei, Polen und Ungarn.

Die Gründe dafür liegen auf der Hand: Niedrigere Arbeitskosten oder Steuervorteile. So wie in Spanien im April 2023, als die Aktionäre des Flaggschiffs des Baugewerbes Ferrovial zu 93 % für eine „umgekehrte Fusion“ stimmten, also dafür, dass die niederländische Tochtergesellschaft die spanische Muttergesellschaft übernimmt und der Firmen- und Steuersitz von Ferrovial in die Niederlande verlegt wird. Dort gibt es nämlich eine geringere Besteuerung für Unternehmen und für die an die Aktionäre gezahlten Dividenden.

Ineffiziente und unternehmensfreundliche Gesetzgebung

Diese Unternehmenspolitik hat vor allem Auswirkungen auf den Schutz der Arbeitnehmer. Theoretisch müssen auf EU-Ebene im Falle eines Betriebsübergangs die übertragenen Arbeitnehmer dieselben Rechte behalten, wobei die Gewerkschaften, die für diese Verhandlungen zuständig sind, die Federführung haben. In der Praxis ist diese Richtlinie jedoch nicht umsetzbar. „Es muss die gleiche Tätigkeit im Zielstaat fortgeführt werden, was aber sehr schwer nachzuweisen ist, da es immer kleine Änderungen geben kann. Die Richtlinie ist lediglich für Unternehmen gemacht, die in demselben Land bleiben, und auch nur in einem begrenzten Anwendungsbereich”, erklärt Silvia Borelli.

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Von den fast 200 000 Arbeitsplätzen, die in 13 Jahren verloren gegangen sind, sind 118 760 auf eine Verlagerung der Produktion in andere Mitgliedstaaten zurückzuführen

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Für die Forscherin sind die derzeitigen Rechtsvorschriften nicht nur ineffizient, in dem Sinne, dass sie Standortverlagerungen nicht verhindern können, „sie sind auch heuchlerisch: Wir haben Regeln, die dafür gemacht sind, nicht anwendbar zu sein”, kritisiert sie.

Die Kontrolle wird schon durch die Definition einer Standortverlagerung erschwert. Diese ist definiert als die Verlagerung einer Produktionseinheit von einem Land in ein anderes. In der Regel bedeutet dies, dass eine Aktivität innerhalb einer Firma von einem Standort zu einem anderen verlagert wird. Eine Standortverlagerung kann aber auch bedeuten, dass eine Produktionseinheit in einem Land geschlossen und stattdessen an eine andere Firma in einem anderen Land ausgelagert wird. In diesem Fall spricht man von einer Umstrukturierung. 

Der Jurist Raphaël Dalmasso hat sich mit den französischen Rechtsvorschriften befasst, die den Rahmen für wirtschaftliche Entlassungen und Standortverlagerungen bilden. „Die ersten großen Verlagerungen [in Frankreich] in den 1990er-Jahren bestanden eindeutig in der Verlagerung von oftmals ausgestattetem Arbeitsraum von einer Fabrik in eine andere. Das heute stärker verbreitete Phänomen der Standortverlagerung ist jedoch schwieriger zu beschreiben. So haben beispielsweise die größten französischen Automobilhersteller in den letzten 20 Jahren ihre Lohnsumme im Inland erheblich reduziert und Fabriken in Osteuropa und im Maghreb eröffnet. Davon abgesehen hat es offiziell keine Verlagerung von Arbeitsplätzen gegeben. Dieser berufliche Wandel ist also latenter und juristisch komplizierter zu beschreiben”, erklärt der Dozent der Universität Lothringen in seinem Buch Délocalisation: un vieux problème à la recherche de nouvelles réponses. La nécessité d'une mise en œuvre efficace des politiques (2024). 

Der Forscher analysiert Umstrukturierungen, sei es unter außergewöhnlichen Umständen oder sei es als Reaktion auf wirtschaftlichen Druck, was er als „normale und alltägliche Managementstrategie” von Unternehmensleitern bezeichnet. In diesem Zusammenhang muss es für „offensive” Standortverlagerungen, die mit Blick auf die Eroberung von Märkten ermöglicht werden, keine wirtschaftliche Rechtfertigung geben. „Solche Umstrukturierungsmaßnahmen können also erfolgen, sobald der Arbeitgeber der Ansicht ist, dass es dafür einen wirtschaftlichen Grund gibt. Indem der Arbeitgeber jedoch von der Pflicht befreit wird, seine Managemententscheidung zu begründen, unterliegen wirtschaftliche Gründe nicht mehr der gerichtlichen Kontrolle. Das Problem ist also, dass der Arbeitgeber weiterhin der einzige Schiedsrichter über die theoretische Zweckmäßigkeit der Umstrukturierungsmaßnahme ist”, fügt er hinzu.

Finanzhilfen ohne Kontrolle und Bedingungen

Für Silvia Borelli, die die europäischen Programme zur Wirtschaftsentwicklung analysiert hat, d. h. die Finanzmittel, die von den Staaten oder der EU direkt an Unternehmen vergeben werden, ist fehlende Kontrolle weiterhin das zentrale Problem. „So fließen zum Beispiel im Rahmen des Green Deal oder des digitalen Übergangs Gelder an Unternehmen, um bestimmte Industriepolitiken zu entwickeln, aber es gibt keine Kontrolle darüber, sobald die Unternehmen das Geld erhalten. Sie können ihren Standort also ganz legal verlagern.” 

Die Wissenschaftlerin zieht eine Parallele zur Kontrolle von Sozialhilfeempfängern. „Wenn ein Staat Geld an Arbeitslose zahlt, versucht er immer zu kontrollieren, was diese damit machen. Für Unternehmen gibt es jedoch unter dem Vorwand der unternehmerischen Freiheit keine solche Auflagen.” Es gibt auch keine Möglichkeit, die Unternehmen zu bestrafen. Im Falle einer Standortverlagerung ist es rechtlich gesehen der Staat, der dafür verantwortlich ist, das Geld an die Europäische Kommission zurückzugeben oder das Geld von dem Unternehmen zurückzufordern. 

„Heute ist es umgekehrt: Wir haben eine Anreizpolitik, die von den Staaten betrieben wird, um Unternehmen auf ihren Boden zu locken. Es handelt sich um ein Wettbewerbsregime, das auf der Freizügigkeit und der unternehmerischen Freiheit beruht. In einem solchen System bedeutet die Verhinderung von Standortverlagerungen, die Bewegungsfreiheit der Unternehmen einzuschränken und damit gegen das Prinzip der europäischen Integration zu verstoßen”, fährt Silvia Borelli fort.

Grenzen des gewerkschaftlichen Handelns 

Zwar sind Gewerkschaften häufig in großen und multinationalen Unternehmen vertreten, doch ihr Handlungsspielraum ist begrenzt. „In der Regel werden Gewerkschaften erst dann aktiv, wenn ein Sozialplan bereits eingeleitet wurde. Gewerkschaftliches Handeln ermöglicht also nur eine Schadensbegrenzung”, fügt die Forscherin hinzu. Unabhängig von der Art ihrer Protestaktionen - Streiks, Fabrikblockaden, Petitionen usw. - finden diese in der Regel erst nach der Entscheidung über eine Standortverlagerung statt. 

Derzeit fehlt es den Gewerkschaften an Macht, Informations- und Konsultationsrechten, um früher handeln zu können. Darüber hinaus stoßen sie sich an dem Problem des Betriebsgeheimnisses. „Wenn Peugeot beispielsweise beschließt, ein Elektroauto in Polen zu produzieren, kann das Unternehmen das Industriegeheimnis geltend machen“. Die Betriebsräte hingegen könnten nach Ansicht der Rechtsprofessorin eine größere Rolle spielen. „Aber auch ihre Rolle ist schwierig, wenn es sich um eine innereuropäische Standortverlagerung handelt, da der Betriebsrat entweder die Arbeitnehmer des Herkunftslandes oder die des Ziellandes vertritt.” 

Die Gewerkschaften sind umso anfälliger, als Standortverlagerungen die Unsicherheit und die Ungleichheiten bei Löhnen und Arbeitsschutz in einem wettbewerbsorientierten und fragmentierten Arbeitsmarktumfeld verschärfen. „Es sollte darüber nachgedacht werden, wie Konflikte zwischen den Gewerkschaften vermieden werden können und wie man zusammenarbeiten kann, damit es weder der einen noch der anderen Seite schadet.”

Den Standort verlagern?

Seit der Pandemie und der Gesundheitskrise von 2020 sind sich die EU-Mitgliedstaaten der Schwäche ihrer industriellen Kapazitäten bewusst, die zum Teil mit der sukzessiven Verlagerung von Produktionsanlagen zusammenhängt. „Mit dem Bedarf an Masken haben wir entdeckt, dass es in Europa gar keine Fabriken zu ihrer Herstellung gab“, erinnert sich Silvia Borelli. Es entstand ein Diskurs, der zu Standortverlagerungen aufforderte. „Vor kurzem hat die Europäische Kommission Regeln eingeführt, um Standortverlagerungen außerhalb Europas zu begrenzen, aber diese sind noch ziemlich ineffizient.”

Die Covid-19-Krise hat die Europäische Union auch dazu veranlasst, Betriebsverlagerungen in „befreundete Länder“ zu fördern, die ähnliche Sozialstandards haben. „Es gibt Richtlinien, die zu Standortverlagerungen ermutigen sollen. Aber auch hier gilt: Das alles bringt nur etwas, wenn der Kapitalverkehr kontrolliert wird.” 

Den Staaten in Europa scheinen mehrere Wege offen zu stehen. Der eine besteht darin, der Europäischen Kommission Kontrollbefugnisse zu geben, um Standortverlagerungen zu verhindern und gleichzeitig eine europäische Industriepolitik zu entwickeln. Der andere Weg besteht darin, eine Industriepolitik auf nationaler Ebene, also in den einzelnen Mitgliedsstaaten zu entwickeln.

„Man scheint sich eher in die zweite Richtung zu bewegen”, stellt Silvia Borelli fest und fügt hinzu: „Auf jeden Fall können wir nicht so weitermachen wie bisher mit einem liberalen System, das die Kapitalflucht und die Verschärfung der sozialen Ungleichheiten ermöglicht. Heute werden die Reichen immer reicher, schlecht bezahlte Arbeitnehmer verlieren ihren Arbeitsplatz und die Bürger zahlen Steuern, die an Unternehmen umverteilt werden, die ihren Standort verlagern: das ist Umverteilung rückwärts, und das funktioniert nicht.”