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La política agrícola común representó casi el 40 % del presupuesto de la UE. Entre 2014 y 2020, 400.000 millones de euros (sobre los 1,1 billones invertidos por la UE) fueron destinados a respaldar a la agricultura europea. Sintéticamente, los objetivos principales de la PAC son: respaldar a los agricultores (un sector inherentemente precario, que hace frente a una gran fluctuación de precios, así como a cambios rápidos en los procesos de producción), mejorar la productividad agrícola y asegurar un aprovisionamiento estable de alimentos asequibles, garantizando un nivel de vida decente para los agricultores. Conjuntamente, la UE se compromete a proteger el medioambiente.
La UE impone, en efecto, ciertas condiciones para recibir estos subsidios, como la «condicionalidad» y el «uso sostenible del suelo (ecologización)», que pretenden incentivar prácticas compatibles con el respeto del medioambiente, el bienestar animal y la calidad de los productos. Estas prácticas consisten en promover la protección de las zonas ecológicamente frágiles, la reducción en la utilización de fertilizantes, la lucha contra la deforestación o la promoción de la agricultura biológica.
La cantidad de dinero asignada a la PAC es, a menudo, objeto de controversias. Por ejemplo, el hecho de que el 80 % de los fondos se destinan solo al 20 % de los agricultores. En esta ocasión, no obstante, el problema no tiene que ver con el dinero o con el modo en que se distribuye, sino con la eficacia de las medidas financiadas por la PAC.
Grandes esfuerzos, resultados mediocres
Entre 2014 y 2020, la PAC destinó más de 100 000 millones de euros al financiamiento de medidas para combatir el cambio climático. Se trató de más de un cuarto de su presupuesto total, y la mitad del gasto de la UE en políticas medioambientales. Un reporte publicado en junio por el Tribunal de Cuentas Europeo revela, sin embargo, que estos fondos no han logrado producir cambios significativos en términos de las emisiones de gases de efecto invernadero provenientes de la agricultura, que ha permanecido estable en los últimos diez años. En otras palabras: la mitad del presupuesto de la UE destinado a luchar contra el cambio climático no ha logrado producir ningún resultado concreto.
Entre 1990 y 2010, la emisión de gases de efecto invernadero provenientes de la agricultura ha caído en un 25 %, en concordancia con los objetivos del Protocolo de Kioto, firmado en 1997. En 2015, la UE firmó el Acuerdo de París y se comprometió a reducir en un 40 % sus emisiones para el año 2030. La Comisión Europea decidió, más tarde, aumentar este porcentaje al 55 % e ir incluso más lejos, poniéndose el objetivo de cero emisiones para el año 2050. La PAC que abarcó el período 2014-2020 fue, asimismo, concebida con la intención de reducir las emisiones, pero sin proponerse ningún objetivo específico.
¿Qué ocurrió?
En la Unión Europea, la producción de alimentos es responsable por el 13 % de las emisiones de gases de efecto invernadero. Las predicciones actuales afirman que esta cifra podría situarse en torno al 50 % hacia 2050. Dentro de este 13 %, la mitad del CO2, o de gases equivalentes, es producida por el ganado, y la otra mitad por los nutrientes utilizados en los terrenos agrícolas (36 %) y por la utilización del suelo (14 %).
De acuerdo con el Tribunal de Cuentas Europeo, la única estrategia eficaz para reducir las emisiones de gases de efecto invernadero provenientes de la ganadería es reducir el consumo de productos de origen animal. Desde 2014, no solo esto no ha ocurrido, sino que, de hecho, el consumo de alimentos de origen animal, como huevos y aves de corral, se ha incrementado entre un 10 y un 15 %. La PAC, sin embargo, no ha implementado ninguna medida para desalentar el consumo y la producción de productos de origen animal. Por el contrario, destina fondos específicos para su promoción en el mercado.
En las últimas décadas, el progreso tecnológico ha contribuido a reducir las emisiones, pero también a disminuir los costos de producción, lo que ha implicado un aumento de la ganadería, neutralizando todo resultado positivo. Lo mismo ocurre en el dominio de la agricultura. En el caso de la ganadería, además, otra razón que explica la constancia en los niveles de producción proviene del hecho de que la mitad de los ingresos de los agricultores es directamente proporcional a su productividad.
En lo que respecta a otros sectores, los resultados son igualmente decepcionantes. Las emisiones derivadas del uso de los nutrientes en los terrenos agrícolas (enparticular fertilizantes y abono) se han incrementado en un 5 % entre el 2010 y el 2019. Una vez más, la única solución consistiría en adoptar prácticas innovadoras que no reciben, sin embargo, suficiente apoyo de parte de la PAC, particularmente si lo comparamos con otros métodos menos eficaces (como la agricultura biológica que, tal como afirma el Tribunal de Cuentas Europeo, su impacto en la reducción de las emisiones es aún incierto).
Una situación similar tiene lugar en lo que respecta a las emisiones atmosféricas contaminantes provenientes del uso de la tierra, que han permanecido estables desde 2010. Durante el drenaje de los suelos, en efecto, los materiales orgánicos emitidos contienen una determinada cantidad de gases de efecto invernadero, que depende de ciertos factores: el tipo y la intensidad del cultivo, el tipo de suelo, la humedad, etc. Los suelos ricos en materias orgánicas, como las turberas, son particularmente problemáticos, en cuanto su cultivo es responsable de aproximadamente el 20 % de las emisiones provenientes de la agricultura en la Unión Europea, a pesar de representar solo un 2 % de la tierra utilizada. Ciertos Estados miembros han promovido iniciativas para proteger o rehabilitar este tipo de suelos -en ocasiones utilizando fondos de la PAC-, pero ninguna medida ad hoc se ha establecido a nivel europeo.
El problema fundamental es que la UE no ha hecho sino financiar medidas ineficaces (algunas de ellas ni siquiera han sido efectivamente implementadas). El Tribunal de Cuentas Europeo afirma, sin embargo, que existen soluciones relativamente fáciles de aplicar: por ejemplo, si se practicase un sistema de pagos a los agricultores en retribución de una reducción en las emisiones de gases de efecto invernadero, la disminución sería de aproximadamente un 17 %.
La nueva política agrícola común
En esta ocasión, el motivo de la controversia es evidente. La PAC es de las pocas políticas europeas verdaderamente comunes y uno de los pilares de la política de Bruselas. Sería esperable, entonces, que la UE sea coherente con las políticas medioambientales que ha impulsado durante los últimos años.
Particularmente tras la introducción del Pacto Verde, los Gobiernos europeos han iniciado un conjunto de discusiones sobre el modo en que deben reducirse las emisiones provenientes de la agricultura. Estos debates han incluso retardado la aplicación de la nueva PAC, que se ha postergado de 2021 a 2023. En mayo pasado, las partes implicadas en las negociaciones fueron incapaces de llegar a un acuerdo: el eje del conflicto giraba, precisamente, en torno a la cantidad de fondos destinados a las políticas medioambientales.
Hace algunos días, no obstante, el Parlamento Europeo y los Estados miembros han finalmente llegado a un acuerdo respecto de la utilización de los fondos destinados a la nueva PAC hasta 2027 (unos 270 000 millones de euros). Las instituciones europeas han proclamado que el nuevo acuerdo es «más simple, más justo y más verde», mientras que las asociaciones medioambientales lo han llamado un «enorme lavado de imagen verde» (término proveniente del inglés greenwashing, que hace referencia a una preocupación medioambiental deshonesta). Afirman, en efecto, que las nuevas medidas son, una vez más, inadecuadas y en muchos casos demasiado flexibles, no obligatorias, vagas, inexistentes e incluso más laxas.
La nueva PAC deberá ser aprobada por los ministros europeos de agricultura y por el Parlamento Europeo. Si entra en vigor, resultará en una flexibilidad mayor para los países, que podrán decidir cómo gastar los subsidios con menor supervisión de Bruselas. Se los obligará, sin embargo, a destinar al menos el 25 % de los pagos directos (el porcentaje más grande de los subsidios) a los llamados eco-esquemas» y al menos el 35 % de los fondos para el desarrollo rural a proyectos destinados a la protección del medioambiente y al bienestar animal.
De acuerdo con un documento publicado en mayo por un grupo de distintas ONG medioambientales, muchas de las medidas son probablemente ineficaces. La agricultura intensiva, por ejemplo, continuará recibiendo una importante cantidad de subsidios, y los «eco-esquemas», originalmente destinados a promover el bienestar animal, corren el riesgo de no producir ningún resultado tangible en lo que respecta a la reducción de las emisiones. Otras medidas importantes no serán obligatorias, como aquellas que desalientan el uso de nutrientes para la tierra, mientras que otras que sí lo son, son consideradas demasiado laxas. Las negociaciones, además, parecen haber tenido como consecuencia un debilitamiento de las normas que protegen los suelos orgánicos y las turberas, así como de aquellas que rigen la restauración de las áreas naturales y el uso de ciertos tipos de pesticidas. Finalmente, no habrá ningún presupuesto fijo para programas que promuevan la biodiversidad, entre otras cosas señaladas en el documento.
En síntesis, la nueva PAC parece ser aun más controversial que la anterior. La Unión Europea debe ahora trabajar sobre el Pacto Verde y su implementación. Y si bien es demasiado temprano para emitir un juicio, podemos estar seguros de una cosa: poco importa la cantidad de dinero invertida en combatir el cambio climático si las medidas no son eficaces.
