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De longues étendues de champs verts et jaunes s'effacent pour au loin laisser place aux montagnes bleutées des Pyrénées ; Cristina de Vega Martín ne se lasse jamais de la vue qui s’offre à elle depuis son balcon. La qualité du paysage est l’un des atouts du village de Banastás, à deux kilomètres du centre régional de Huesca, dans le nord-est de l'Espagne, au même titre que le calme, les logements spacieux et le bon voisinage. Mais parfois, lorsque l'odeur collant aux vêtements et aux meubles du lisier [mélange de déjections animales et d’eau, utilisé comme fertilisant, ndlr] l’empêche d’aérer sa maison, De Vega Martín regrette de vivre ici. Et puis, il y a le problème de l'eau.
Fin juin 2022, une vague de sécheresse prolongée, pendant laquelle les températures ne sont jamais descendues en dessous de 30 °C, a asséché les rivières du pays et fait jaunir la végétation. Et à Banastás, un village de moins de 300 âmes, la contamination de l'eau potable par les nitrates est un problème depuis des années, forçant même les autorités locales à installer un robinet au centre du village, à côté de la piscine municipale pour garantir l’accès à une eau propre.
“Ce n'est pas du tout pratique. Nous achetons de l'eau en bouteille pour la boire. Mais si je veux faire une salade, je dois laver mes légumes. J'ai besoin d'eau pour cuisiner, ce qui signifie que je dois venir ici avec des bonbonnes à chaque fois que j'ai besoin de quelque chose. Nous finissons par acheter de l'eau pour tout”, explique de Vega Martín. Elle est enseignante et membre de l'organisation citoyenne HoyaHuescaViva – “pour une vallée de Huesca vivante” – , qui surveille la pollution par les nitrates dans la région. En 2021, les taux de ces composés dans l’eau atteignaient 140 mg/l.
Les nitrates sont des nutriments importants qui se trouvent dans les engrais synthétiques et organiques – comme le fumier, par exemple. Mais aujourd’hui, l'élevage industriel entraîne un excédent d’engrais animal, lequel est principalement épandu dans les zones entourant les fermes, le transport sur de longues distances n'étant pas rentable. Dans ces conditions, les nutriments qui ne sont pas absorbés par les plantes peuvent finir par se retrouver dans les eaux souterraines et les eaux de surface.
Et ce n'est pas le fumier animal qui manque autour de Banastás : le village est situé dans la province d'Aragon, première au classement espagnol en termes de nombre de troupeaux de porcs, avec six bêtes par habitant. Selon les données de 2021, obtenues auprès du gouvernement d'Aragon, on comptait à Huesca 5 029 745 porcs – et 9 874 722 dans tout l’Aragon, pour une population de 224 264 habitants –, tandis que dans la vallée de Huesca, on recensait 488 “macro-fermes” porcines élevant 1 337 564 porcs en tout, dans une zone comptant moins de 70 000 habitants. L'Espagne est aujourd'hui l'un des plus grands exportateurs de viande porcine en Europe, et était en 2020 le premier exportateur européen de viande porcine vers la Chine.
La directive européenne sur les nitrates, adoptée en 1991, vise à protéger la qualité de l'eau en empêchant les nitrates d'origine agricole de polluer les sources d'eau et en encourageant le recours à de bonnes pratiques de cultivation. Dans les Zones Vulnérables aux Nitrates – zones présentant un risque de pollution par les nitrates d'origine agricole – l'épandage d'engrais minéraux est limité, comme la quantité maximale de fumier animal autorisée – 170 kg d'azote par hectare et par an. En Espagne, la région de Huesca a été désignée comme Zone Vulnérable aux Nitrates.
| Nutriments : Phosphore et azote L'azote et le phosphore sont des nutriments essentiels à la croissance des plantes, et des ingrédients clés des engrais artificiels. Un excédent d'azote peut entraîner une pollution atmosphérique (par le biais du protoxyde d'azote ou de l'ammoniac) et une pollution des eaux souterraines par les nitrates. Le phosphore peut polluer les eaux et accélérer l'eutrophisation des rivières et des lacs. L'érosion des sols est une source importante de phosphore dans les cours d'eau, car il adhère aux particules du sol ; par conséquent, l'arrêt de l'érosion contribuerait à diminuer la contamination des eaux par le phosphore. Mais l'azote est très mobile et peut facilement être lessivé avec l'eau, pénétrant ainsi dans les eaux souterraines. |
Un excès de nutriments dans l’eau peut entraîner une prolifération d'algues et, à terme, une eutrophisation, c'est-à-dire un appauvrissement en oxygène dans les masses d'eau, ce qui nuit au développement normal des espèces aquatiques. Si la pollution atteint un certain niveau critique, les masses d'eau finissent complètement dépourvues de vie, rendant leur utilisation pour la baignade ou comme source d'eau potable impossible.
La consommation d'eau potable contaminée par les nitrates peut provoquer des conséquences néfastes sur la santé, comme la cyanose, une affection cutanée bleuâtre particulièrement dangereuse pour les nourrissons et les femmes enceintes. Une étude réalisée sur la population du Danemark a révélé une augmentation nette des risques de cancer colorectal après exposition à une concentration de nitrates supérieure à 3,87 mg/l dans l'eau potable, pourtant bien inférieure à la norme européenne actuelle de 50 mg/l. Une autre étude danoise a également observé la corrélation entre les nitrates et les cancers du système nerveux chez les enfants.
Le média d'investigation espagnol Datadista, qui a analysé l'impact de l'agriculture intensive du pays sur la qualité et la quantité de ses aquifères, a révélé que 70 % des municipalités espagnoles ayant connu une contamination de l'eau potable par les nitrates étaient situées dans des zones vulnérables.
Selon le Système espagnol national d'information sur l'eau de consommation (SINAC), qui compile les données analysant l'eau destinée à la consommation humaine et les substances qui s'y trouvent, en 2021, plus de 700 des échantillons analysés à travers le pays dépassaient le seuil légal de nitrates dans l'eau (50 mg/l) établi par la directive européenne sur l'eau potable.
“En ce qui concerne les procédures relatives aux incidents – contrôle, mesures correctives et/ou immédiates – dans chaque communauté autonome, ce sont les ministères compétents, dans le cadre de leurs missions de surveillance sanitaire et en tant qu'autorités compétentes, qui définissent la manière de les gérer”, indiquait le ministère espagnol de la Santé dans un courriel.
Une fois que l'eau est contaminée par les nitrates, son traitement devient coûteux. Différentes méthodes comme l’échange d’ions, l'osmose inverse ou la distillation peuvent être utilisées pour éliminer les nitrates de l'eau potable. Certains fournisseurs d'eau choisissent parfois de mélanger l'eau potable polluée avec une proportion d'eau brute moins polluée, ou de complètement déplacer les puits. À Banastás, les autorités avaient promis par le passé de faire venir de l'eau de Huesca. “De l'eau propre [doit être apportée] à Banastás et aux villages alentour qui ont le même problème, mais le projet a été annoncé en 2018 et rien n'a encore été fait ; ils en sont encore à l'expropriation des terres pour les canalisations”, explique De Vega Martín. Sa crainte, c’est que l’eau finisse par coûter beaucoup trop cher.
“Les coûts d'élimination des nitrates sont assez élevés, et il pourrait être moins coûteux de subventionner les agriculteurs pour qu'ils utilisent moins d'azote”, propose Daniel Petry, expert en pollution agricole chez EurEau, l’Union européenne des associations nationales des distributeurs d’eau. Une étude menée en 2017 par l'Agence pour l’environnement en Allemagne – où environ 18 % de tous les sites d'eaux souterraines surveillés présentent des dépassements des taux de nitrates autorisés – a analysé différents modèles d'élimination des composés incriminés dans l'eau et des modèles de collaboration entre fournisseurs d'eau et travailleurs agricoles.
L'étude a noté que le coût de l'élimination des nitrates dans l'eau dépassait celui de l'élimination des pesticides. En outre, elle a aussi conclu qu'avec des mesures visant à réduire l'apport d'engrais en Allemagne, “le coût pour la collectivité serait d'environ 111,7 millions d'euros par an, ce qui signifie que la charge de mise en conformité est nettement inférieure au coût supporté par les fournisseurs d'eau” – qui s'élève actuellement à 580 millions d'euros, voire plus.
En Catalogne, deuxième pôle de production porcine du pays, le problème de la contamination par les nitrates a conduit la province à imposer un moratoire sur la construction de nouvelles exploitations et sur l'extension de la capacité des fermes situées dans les municipalités et présentant une densité d'élevage élevée. Le “moratoire est un bon pas en avant, mais il n'est d'aucune utilité pour les communautés dans lesquelles le nombre de porcs est déjà extrêmement élevé”, regrette Ginesta Mary, militante écologiste et présidente de l'association Defensa del Ter.
Des bénévoles de Defensa del Ter effectuent régulièrement l'analyse des échantillons d'eau. La conclusion est sans appel pour la militante : “Nous devons réduire le nombre de porcs”. Mary a étudié le génie chimique – l’application de la chimie dite physique à l’échelle industrielle – avant d’obtenir un doctorat en pollution atmosphérique et de travailler dans une mairie sur les questions environnementales.
Elle vit à la campagne, à six kilomètres de Vic, une charmante petite ville située à proximité de Barcelone. Des rues étroites en sillonnent le centre-ville, et la place principale est recouverte de sable, tandis que ses façades révèlent les affiches des dirigeants du mouvement indépendantiste catalan devant le bâtiment du conseil régional local se dresse la statue d’un homme portant dans ses bras un cochon – évidemment .
Lorsque Mary discute de la pollution avec les autorités, on lui présente souvent la technologie comme une solution au problème : on évoque des usines qui produiraient de l'électricité à partir du lisier, ou l'utilisation d'aliments différents pour les animaux afin qu'ils excrètent moins. “Je me méfie des solutions technologiques seules. Le capitalisme ne résoudra pas le problème qu'il génère lui-même”. Selon elle, l'Espagne devrait transformer son agriculture. “Lorsque la grande production porcine trouvera un endroit plus rentable pour opérer, nous nous retrouverons avec un territoire contaminé et des gens au chômage. Nous avons hypothéqué la terre, l'eau, le sol et la population.”
Lutter contre l'eutrophisation
L'Espagne n'est pas le seul pays de l'Union européenne à lutter contre la pollution par les nitrates provenant de l'agriculture. L'excédent de nutriments dans l’eau a entraîné l'eutrophisation des lacs européens dès 1960, et celle de grands bassins fluviaux européens tels que le Rhin, l'Elbe, le Pô et le Danube dans les années 1970 et 1980. Les répercussions négatives de l'eutrophisation – l'appauvrissement en oxygène et les dommages qui en résultent pour l'écosystème – ont été reconnues en 1970 et, depuis lors, l'UE a instauré un certain nombre de législations visant à réduire l'apport en nutriments dans l’eau.
Alors que la directive sur les nitrates vise à réduire l’introduction des nitrates provenant de l'agriculture par le biais de plusieurs mesures, la directive sur l'eau et la directive sur les eaux souterraines obligent les Etats membres à mettre en œuvre des mesures de surveillance et à fixer des valeurs seuils pour les taux de nutriments.
Les normes relatives aux nitrates dans les eaux de surface afin de prévenir l'eutrophisation dépendent des caractéristiques des masses d'eau. Les pays ayant des masses d'eau similaires ont donc dû se réunir et parvenir à un consensus sur les taux de concentration acceptable. Aujourd'hui, ceux-ci sont 4 à 5 fois plus strictes que la norme fixée pour l'eau potable.
En comparaison avec la situation antérieure à l’adoption de la directive sur les nitrates en 1991, les taux de concentration de nitrates sont désormais en baisse. Cependant, un rapport de la Commission de 2019 sur la mise en œuvre de la directive a révélé que “peu de progrès ont été réalisés au cours de la dernière décennie et que la pollution par les nutriments provenant de l'agriculture reste une préoccupation sérieuse pour de nombreux Etats membres”. Si les mesures de protection des Zones Vulnérables aux Nitrates semblent bonnes sur le papier, leur mise en œuvre reste donc inégale.
Solheim estime que c'est parce que les objectifs de concentration de nitrates dans l'eau sont toujours fixés trop haut :“Je pense qu'il y a eu beaucoup de pression de la part de différents acteurs agricoles pour saper le processus scientifique, et pour dire que des limites écologiques ne pourraient jamais être atteintes. Cela veut donc dire que nos limites sont plus élevées, et que les mesures de contrôle y sont adaptées. L'état des eaux sera, au mieux modéré, parce que les mesures ne sont pas assez strictes”.
Pour la chercheuse, la directive sur l'eau permet aux pays de désigner les masses d'eau qui ne seront jamais en bonne santé – par exemple, dans les zones d'agriculture intensive. “Pour elles [ces zones], des objectifs moins stricts sont fixés. Il est dès lors question de démontrer, documents à l'appui, que les coûts sont disproportionnés ou qu’un contrôle est techniquement irréalisable”, explique-t-elle.
Les pays peuvent aussi demander différentes dérogations : en septembre 2022, la Commission européenne en a accordé une aux Pays-Bas afin “d'autoriser l'épandage d'effluents d'élevage dans la limite de 230 kg d'azote par hectare et par an” dans les Zones Vulnérables aux Nitrates – la quantité maximale d'azote pouvant être épandue annuellement étant de 170 kg d'azote par hectare. C’est la sixième dérogation de ce type accordée depuis 2005, alors que comme l’admettait le texte lui-même, “58 % des eaux douces étaient eutrophes” au cours de la période 2016-2019, et que “10 % en phase de le devenir si aucune mesure n'était prise”. Des dérogations similaires sont en vigueur en Irlande, au Danemark ou en Belgique.
Qui met les pollueurs à l'amende ?
En tant que “gardienne des traités”, la Commission européenne est chargée de veiller à ce que les États membres appliquent la législation européenne. Elle a le pouvoir de lancer une procédure d'infraction, une action en justice qui peut aboutir à la saisine de la Cour de justice de l'UE. Si un Etat membre ne se conforme pas à l'arrêt de la Cour, la procédure d'infraction peut entraîner des amendes. Les plaintes des particuliers ou des organisations, quant à elles, peuvent être soumises directement à la Commission européenne, par l'intermédiaire de la Médiatrice européenne Emily O’Reilly ou par une pétition adressée directement au Parlement européen. Sur la base des informations reçues, la Commission peut décider de poursuivre ou non l'affaire.
“Les procédures d'infraction distinguent l'UE des autres organisations internationales : elles permettent non seulement d'adopter des lois, mais aussi de les renforcer”, explique Andreas Hofmann, chercheur à l'Université libre de Berlin, qui a étudié les moyens par lesquels la Commission peut atteindre ses objectifs politiques par le biais de litiges. Selon les données de la Commission européenne, depuis les années 1990, des procédures d'infraction ont été engagées contre chaque pays de l'UE dans le domaine de la législation relative à l'eau, la plupart d'entre elles pour assurer la transposition correcte de la législation européenne sur l'eau dans les législations nationales. En outre, vingt procédures d'infraction liées à la non-conformité avec la directive sur les nitrates ont été enclenchées.
Toutefois, les procédures d'infraction qui donnent lieu à des renvois devant les tribunaux et à des amendes sont rares. D'après la liste de la base de données des infractions de l'UE, seules dix procédures d'infraction liées à la politique sur l'eau ont conduit les pays en cause à devoir payer des pénalités. D’autre part, les procédures d'infraction sont souvent longues et lourdes, et les injonctions préliminaires ne sont pas possibles. “Vous ne pouvez pas empêcher la pollution de se produire avant que la procédure d'infraction n'atteigne son plein cours”, résume Hoffman.
Dès 2018, la Commission européenne avait envoyé une mise en demeure à l'Italie pour avoir omis de désigner des Zones Vulnérables aux Nitrates, de surveiller ses eaux et de prendre des mesures supplémentaires dans un certain nombre de régions préoccupantes en matière de pollution de l’eau. En 2020, l’instance européenne a renvoyé une autre mise en demeure à l'Italie, mais l'affaire n'a toujours pas été résolue.
| L’UE plus laxiste ? Il y a environ cinq ans, Daniel Kelemen, professeur de sciences politiques et de droit à l'université Rutgers, a commencé à remarquer des rapports sur le déclin du nombre de procédures d'infraction. Avec son collègue, Tommaso Pavone, professeur adjoint de droit et de politique à l'université d'Arizona, il a analysé les données relatives aux procédures d'infraction dans l'UE et s'est entretenu avec un certain nombre de fonctionnaires travaillant à la Commission européenne. Leur analyse a montré une forte baisse du nombre de procédures ouvertes par la Commission : entre 2004 et 2018, leur nombre a chuté de 67 % et le nombre d'affaires renvoyées devant la Cour a diminué de 87 % dans tous les domaines politiques et tous les pays. Aujourd'hui, la Commission ne renvoie à la Cour européenne que deux ou trois affaires par pays et par an, soit le taux le plus bas depuis 1970. Selon Kelemen et Pavone, cette baisse n'est pas due à une plus grande diligence des Etats membres, mais s'explique plutôt par l'abstention, "un choix politique de ne pas appliquer la loi". Dans un contexte d'euroscepticisme croissant au milieu des années 2000, la Commission a en effet décidé de privilégier le dialogue avec les Etats membres plutôt que les procédures d'infraction. Aujourd'hui, les responsables européens peuvent être dissuadés de monter un dossier de procédure d'infraction, car ils savent qu'ils risquent de ne pas obtenir de résultats. "On ne peut pas avoir une Commission politique le matin, et une Commission technocratique l'après-midi", déclare M. Kelemen. "La Commission a besoin du soutien des Etats membres pour mettre en œuvre [ses] politiques, et elle est également l'organe censé renforcer ces politiques. Il y a une contradiction entre ces rôles", souligne-t-il. |
Ces dernières années, le nombre de procédures d'infraction engagées par l’exécutif européen a diminué. La Commission considère que le meilleur suivi des critères de conformité par les Etats est l'une des raisons de cette baisse, mais cette théorie a été démentie.
Pour Hofmann, viser trop haut n’est de toute manière pas la solution : “si une ONG ou un particulier veut résoudre un problème local concret, il vaut mieux qu'il engage une action en justice auprès des tribunaux nationaux, car la procédure sera plus rapide. Il y a aussi un élément politique dans la façon dont les procédures d'infraction sont perçues : le gouvernement peut toujours dire que la décision vient de la Cour de justice de l'UE, qui lui dicte ce qu'il doit faire.”
À propos de cette enquête
Des plages de Bretagne aux eaux souterraines de l’Aragon ; des plaines fertiles des Pays-Bas aux collines du Prosecco en Italie, nous avons examiné comment les politiques avancées de l’Union européenne en matière de protection de l’eau sont diluées par une surveillance et une collecte de données insuffisantes, comment l’industrie est parvenue à reporter les normes environnementales les plus importantes en exploitant le manque de connaissances scientifiques,et comment la pollution de l’eau impacte la vie des populations et des milieux acquatiques.
Cette enquête est publiée dans le cadre d'une vaste recherche sur la pollution de l'eau en agriculture, soutenue par le Bertha Challenge Fellowship 2022. Le site web du projet : Troubled Waters.
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