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Da ormai diverse settimane l'Unione europea è scossa da uno scandalo detto Qatargate, la cui portata rimane da definire. Sebbene la vicenda sia estrema sulla scala della corruzione, rivela qualcosa di meno evidente: è solo un ulteriore promemoria – anche se grossolano – di come la democrazia dell'Unione e la sua lunga catena decisionale siano sottoposte a continue e intense pressioni.
La questione dell'etica pubblica non è nuova nel contesto dell'Ue. I responsabili politici dell'Unione europea si sono confrontati ripetutamente con questo tema, a partire dalle dimissioni della Commissione guidata da Jacques Santer nel 1999, in seguito alle accuse di corruzione, un tema che da allora è riapparso regolarmente. Le accuse di corruzione rivolte all’allora commissario alla salute John Dalli all'inizio degli anni 2010 e di conflitti di interesse quando un ex presidente della Commissione, José Manuel Barroso, ha raggiunto Goldman Sachs nel 2016, hanno provocato ondate di norme ad hoc. Senza alcun risultato; anzi, la situazione è solo peggiorata.
Dai ricorrenti avvertimenti del Mediatore europeo Emily O'Reilly sulla pervasività dei conflitti di interesse al rapporto dell'eurodeputato Raphaël Glucksmann (S&D, Francia) del marzo 2022 "sull'interferenza straniera nei processi democratici dell'UE", sono apparsi segnali da tutte le parti che il processo decisionale dell'UE non solo è sempre più esposto, ma anche strutturalmente mal equipaggiato per affrontare la sfida.
Fallimento collettivo
Cosa c'è quindi di sbagliato nei modi in cui l'Unione ha affrontato finora la questione? Prima ancora di provare a stilare un elenco di nuove proposte e di (timide) soluzioni miracolose, vale la pena riflettere e analizzare le ragioni di questo fallimento collettivo.
La prima ragione, probabilmente la più importante, è la profonda sottovalutazione della portata del problema dell'integrità pubblica nel contesto dell'Ue e dei suoi costi diffusi per la democrazia. Questo forse non sorprenderà i sociologi – e i loro lettori – che da tempo dimostrano come le élite in generale, e quelle politiche in particolare, abbiano una propensione intrinseca a minimizzare, eufemizzare e persino scusare il problema e i costi del conflitto di interessi e della corruzione.
Eppure questa incapacità di prendere sul serio le conseguenze della corruzione colpisce in particolare nel caso dell’Unione – la cui reputazione si basa in buona parte sulla sua qualità di custode del più vasto mercato interno al mondo e di sportello d’accesso unico per le grandi società e i governi stranieri che cercano di raggiungere centinaia di milioni di consumatori e milioni di imprese. L'Ue ha anche ripetutamente valutato male il costo dei conflitti di interesse e della corruzione.
Nonostante quello che molti politici europei tendono a pensare e a sostenere, questo costo non consiste nel minare la reputazione di particolari istituzioni (la Commissione o il Parlamento) o di particolari gruppi di persone a Bruxelles (eurodeputati, alti funzionari e così via) ma piuttosto la nostra capacità collettiva di affrontare legittimamente in futuro le questioni di importanza europea che ci si presentano: la guerra e la pace, la crisi ecologica, la lotta contro le disuguaglianze, ecc.
Nel contesto di una società civile europea strutturalmente debole, le speranze di trasformazione riposte nella trasparenza sono state molto esagerate
Data questa generale mancanza di consapevolezza del problema non sorprende che i responsabili politici dell'Unione abbiano ripetutamente fallito nell'affrontarlo. Per la maggior parte, hanno fornito riforme ad hoc, sparse e specifiche per ciascuna istituzione, che vanno dai registri di trasparenza volontari ai comitati etici consultivi senza poteri investigativi o decisionali reali.
Il "comitato etico ad hoc" della Commissione, istituito per regolare il l'andirivieni dei commissari attraverso le porte girevoli, è un ottimo esempio. Ribatezzato "comitato etico indipendente" nel 2018 dopo la revisione del codice di condotta per i membri della commissione europea, si è dimostrato ben poco aggressivo. Dipende per la sua azione dall'iniziativa del segretariato generale della Commissione di chiedere effettivamente il suo parere, è formato da tre ex notabili europei – di solito provenienti dalla Corte di giustizia, dalla Commissione e dal parlamento europeo – ed è diventato uno strumento per proteggere la reputazione dell'istituzione piuttosto che un vero organo di controllo. E in questo modo, è venuto meno ai suoi obiettivi originali.
Infine, ma non meno importante, abbiamo fatto troppo affidamento sulla capacità delle misure di trasparenza di autoregolarsi. Negli ultimi decenni, l'Unione europea è stata effettivamente leader nella promozione di una politica di trasparenza degli attori pubblici e privati, con il registro di trasparenza – non obbligatorio – dei lobbisti, i registri delle riunioni dei commissari, dei direttori generali della Commissione e dei gruppi ristretti di deputati, i codici di condotta per i lobbisti e i commissari ecc.
L'ipotesi di fondo è che la pubblicità, o il timore di una cattiva pubblicità, sia un incentivo abbastanza forte da indurre un cambiamento dei comportamenti. Non si può negare che la trasparenza sia utile per le ong, i giornalisti o anche i ricercatori, quando documentano la vita quotidiana delle istituzioni dell'Ue e ne chiedono conto; ed è giusto chiedere più trasparenza, perché ci sono ancora molte aree grigie o scappatoie, soprattutto per quanto riguarda gli eurodeputati o gli alti funzionari della Commissione. Eppure, nel contesto di una società civile europea strutturalmente debole, le speranze di trasformazione riposte nella trasparenza sono state molto esagerate.
L’arte della separazione
Qual è il prossimo passo? Quali potrebbero essere i pilastri principali di una nuova strategia per difendere le istituzioni democratiche e il processo decisionale?
Anzitutto qualsiasi strategia di questo tipo richiede conoscenze più complete, essenziali per una consapevolezza reale e completa del problema. La commissione parlamentare d'inchiesta sul Qatargate dovrebbe quindi avere un ampio mandato per valutare le minacce sistemiche e le reti di interessi che pesano sulle decisioni pubbliche dell'Unione. Questo potrebbe andare di pari passo con la creazione di un osservatorio permanente sull'etica pubblica che mappi accuratamente le minacce potenziali nel corso del tempo e per le istituzioni e le politiche.
Questo, a sua volta, potrebbe favorire una discussione pubblica tra i cittadini sul livello di permeabilità che siamo collettivamente disposti ad accettare tra la sfera pubblica e quella privata o, per dirla in altro modo, sul livello di protezione che possiamo collettivamente costruire intorno alla democrazia europea e ai suoi rappresentanti e lader. Ci sono certamente opinioni diverse su questo tema e le elezioni del europee del 2024 potrebbero essere l'occasione per discutere la portata delle incompatibilità e delle regole sul conflitto di interessi per i deputati, i Commissari, gli alti funzionari, i rappresentanti degli stati membri in carica e dopo la cessazione del mandato, se decidono di assumere un nuovo incarico (1).
Il “Qatargate” dimostra soprattutto l’importanza cruciale del diritto penale e delle inchieste giudiziarie per squarciare il velo diella corruzione e proteggere l’interesse pubblico
In secondo luogo, per difendere l'integrità della democrazia europea occorre andare oltre la preferenza generale per la segretezza, le norme non vincolanti e l'autoregolamentazione. Molti hanno proposto la creazione di un nuovo organo o di un'agenzia etica interistituzionale dell'Ue con poteri investigativi ed esecutiv per monitorare la sincerità e la completezza delle dichiarazioni dei funzionari o dei lobbisti, e per decidere sull'ammissibilità del passaggio dei funzionari al settore privato. Si tratterebbe certamente un passo avanti, in quanto metterebbe tutti gli attori coinvolti nei processi decisionali dell'Unione sotto lo stesso controllo pubblico.
Tuttavia, non bisogna riporre troppe speranze nella capacità di trasformazione di un simile organo amministrativo. L'esperienza ha infatti dimostrato che non basta creare una nuova agenzia incaricata solo di rintracciare le dichiarazioni mancanti o carenti (di interessi, riunioni, ecc.). L'Alta autorità francese per la trasparenza della vita pubblica, su cui si basano queste proposte, ha mostrato le proprie carenze nel rilevare i conflitti di interesse. Il “Qatargate” dimostra soprattutto l'importanza cruciale del diritto penale e delle inchieste giudiziarie per squarciare il velo diella corruzione e proteggere l'interesse pubblico e quanto l'integrità della democrazia europea dipenda dalle forze di polizia e dalle magistrature nazionali. In questo caso, è la polizia belga a occuparsi dell'indagine sulla sospetta corruzione nel Parlamento europeo (2).
La nostra dipendenza collettiva dai servizi di polizia degli stati membri in cui si trovano le istituzioni dell'Unione è ovviamente tanto più preoccupante, che queste rivelazioni coincidono con un momento in cui il declino significativo dello stato di diritto sta diventando innegabile in diversi stati membri. In questo contesto, l'Unione deve dotarsi di servizi in grado di condurre autonomamente queste indagini e di trattare questi casi di corruzione, per applicare in modo efficace le norme già in vigore.
È ora di considerare la democrazia e il processo decisionale dell'Ue come il bene pubblico più prezioso dell'Europa e di agire di conseguenza.
Note
1) Queste includono domande come: gli eurodeputati dovrebbero essere autorizzati a ricoprire incarichi di consulenza o di think tank durante il loro mandato? Gli intergruppi parlamentari su questioni settoriali dovrebbero essere in parte finanziati da gruppi di interesse o aziende? Il periodo di latenza di 18 mesi per i commissari o gli alti funzionari prima di entrare nel settore privato è sufficiente o dovrebbe esserci un divieto specifico?
2) Secondo le informazioni disponibili, l'Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF) ha aperto le prime indagini nel luglio 2022.
