Analyse EU-Grundrechtecharta

Die EU-Grundrechtecharta wird 20 Jahre alt! Doch was weiß man von diesem Dokument?

Vor 20 Jahren hat die Europäische Union ihr „Grundgesetz“ feierlich verkündet. Doch die Umsetzung bleibt schleppend. Heute nimmt die EU Kommission eine neue Strategie zur besseren Umsetzung der Charta an. Höchste Zeit um mehr zu erfahren. Gabriel N. Toggenburg, bietet Einsichten.

Veröffentlicht auf 2 Dezember 2020 um 10:07

Wir neigen dazu zu denken, dass in Amerika alles neuer ist als in Europa. Kürzlich wurde der US-amerikanische „Bill of Rights“ 230 Jahre alt. Im Gegensatz dazu wurde unsere EU-Grundcharta erst am 7. Dezember 2000, also vor 20 Jahren verkündet.

Umfragen zeigen, dass Amerikaner eher zwei Mitglieder der fiktiven Simpsons-Familie benennen können, als den Inhalt von zwei Rechten ihres „bill of rights“. Aber schmunzelt nicht! Es sieht nicht so aus als wäre es um das Rechtsbewusstsein in Europa besser bestellt. Eine kürzlich durchgeführte EU-Umfrage bestätigt, dass weit über die Hälfte der europäischen Bevölkerung keine Ahnung hat, was die Charta ist.

Vor diesem Hintergrund kamen die EU-Minister zusammen, um die Notwendigkeit zu betonen, „darauf hinzuwirken, dass sich die Bürgerinnen und Bürger stärker mit der Charta identifizieren“. Aber lohnt es sich, mehr über dieses Dokument zu erfahren? Was ist denn diese „Grund-rechte-charta“ eigentlich?

Die GRUNDrechtecharta…

Der Name läßt keinen Zweifel an ihrer grundlegenden Natur. Da die Charta die gleiche rechtlichen Stellung wie die EU-Verträge hat, müssen alle EU-Rechtsvorschriften mit ihr übereinstimmen. EU Gesetzgebung welche nicht der Charta entspricht, läuft Gefahr vom EU-Gerichtshof in Luxemburg als null und nichtig aufgehoben zu werden. So passiert bei der EU-Richtlinie zur Vorratsdatenspeicherung, die darauf angelegt war all unsere Telekommunikationsdaten zu speichern. 

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Als Teil des EU-Rechts hat die Charta auch Vorrang vor nationalem Recht. Einige Bestimmungen der Charta sind sogar für private Parteien verbindlich, beispielsweise beim Abschluss eines Vertrags. Bisher hat der Gerichtshof eine solche Drittwirkung in privaten Rechtsverhältnissen anerkannt für das Verbot der Diskriminierung (Artikel 21), das Recht auf ein faires Verfahren (Artikel 47) und das Recht auf bezahlten Jahresurlaub (Artikel 31 Absatz 2).

Dass in der Charta der Begriff „Grundrechte“ anstelle von „Menschenrechten“ verwendet wird, zeigt, dass es sich um die interne Dimension der EU handelt und nicht um Drittländer oder um internationales Recht - in diesen Zusammenhängen spricht die EU nach wie vor von Menschenrechten. Der Begriff der Grundrechte stellt eine Parallele zu den Verfassungssystemen der Mitgliedstaaten dar, die innenpolitisch auch meist von Grundrechten statt von Menschenrechten sprechen. 

Roman Herzog, vormaliger deutscher Bundespräsident und dann Vorsitzender des Europäischen Konvents, der die Charta in den Jahren 1999 und 2000 ausarbeitete meinte damals in seiner Eröffnungsrede: "Es ist an der Zeit, der Außenwelt ein klares Signal zu geben, dass die Europäische Union ihren Bürgern gegenüber nicht weniger gebunden sein darf als die Mitgliedstaaten nach ihren eigenen Verfassungsgesetzen."

Einige kritisierten damals die Grundrechtecharta, da sie fanden, die EU würde mit dieser Charta die Rechtssysteme der Mitgliedstaaten nachäffen. Aber laßt uns nicht vergessen: Dieses grundlegende Dokument wurde nicht von ein paar anonymen Brüsseler Bürokraten erstellt. Ganz im Gegenteil. 46 der 62 Mitglieder des Europäischen Konvents, die die Charta ausarbeiteten, waren Mitglieder aller nationalen Parlamente bzw. des Europaparlaments. Vertreter aller Regierungen der EU-Mitgliedstaaten haben den Text der Charta gemeinsam ausgearbeitet und vereinbart. Die Zivilgesellschaft wurde aufgefordert, Vorschläge einzureichen. Kurzum: Die Entstehung der Charta war ein offener und partizipatorischer Prozess, der diesem Dokument von verfassungsrechtlicher Relevanz breite Legitimität verleiht. Die Charta ist nicht in Brüssel vom Himmel gefallen, sondern baut auf nationalstaatliche Rechtstraditionen.

Die GrundRECHTEcharta

Die über 50 Artikel der Charta stellen eine Zusammenschau aktueller Menschenrechtsverpflichtungen dar. Darüber hinaus bringt die Charta einen dreifachen Mehrwert:

Erstens ist die Charta ein EU-spezifisches Dokument, das die Besonderheiten der EU berücksichtigt. EU-spezifische Rechte wie die Freizügigkeit (Artikel 45) finden ihren Platz in der Charta, ebenso wie Rechte, die die politische Partizipation auf EU-Ebene garantieren (Artikel 39 oder Artikel 44) und die effiziente Interaktion mit der EU-Verwaltung (Artikel 41, 42, 43) zum Gegenstand haben.

Zweitens ist die Charta ausgesprochen modern, da sie Rechte in einer Sprache formuliert, die ihre aktuelle Bedeutung beschreibt. Zum Beispiel eröffnet die Charta das Recht, zu heiraten ausdrücklich auch für Paare des gleichen Geschlechts. Und die Modernität der Charta hört hier nicht auf. Sie überträgt Ansprüche in eine Menschenrechtssprache, die bisher nicht als Menschenrechte gegolten haben. Beispiele hierfür sind das Recht auf Verbraucherschutz (Artikel 38) und das Recht auf unternehmerische Freiheit (Artikel 16).

Drittens und vielleicht am bemerkenswertesten führt die Chartain einem einzigen, rechtsverbindlichen Dokument sowohl politische Rechte (z. B. das Recht auf Freiheit und Sicherheit) als auch sozio-ökonomische Rechte (z. B. das Recht auf Gesundheit oder auf sozialen Schutz) zusammen. In diesem Sinne ähnelt sie der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte von 1948 mit dem grossen Unterschied, dass die UN-Erklärung nicht rechtsverbindlich ist. 

Dieser große Durchbruch war freilich nicht umsonst zu haben. Um den Widerstand insbesondere des Vereinigten Königreichs Rechnung zu tragen, musste in Artikel 52 Absatz 5 eine Bestimmung aufgenommen werden, die feststellt, dass die Charta neben (starken) Rechten auch andere, rechtlich schwächere Bestimmungen, nämlich (bloße) „Grundsätze“ enthält, die nicht direkt vor Gericht geltend gemacht werden können. Diese Episode bei der Ausarbeitung der Charta sollte jedoch nicht zu dem Trugschluss führen, dass keine der sozioökonomischen Bestimmungen der Charta „richtige“ Rechte wären.

Die GrundrechteCHARTA

Das Cambridge-Wörterbuch definiert eine „Charta“ als eine formelle Erklärung der Rechte der Bevölkerung eines Landes oder einer Organisation. So weit, so klar. Eine „Charta“ ist jedoch keine typische Form, in der EU-Recht erlassen wird. Und tatsächlich ist die Charta eine hybride Kreatur. Es ist kein integraler Bestandteil der EU-Verträge, hat aber gemäß Artikel 6 des EU-Vertrags „den gleichen rechtlichen Wert“ wie die EU-Verträge. Die Charta entspricht also einem EU-Vertrag ohne einer zu sein. 

Dieser hybride Charakter hat keine praktischen Auswirkungen. Es sei denn, man ginge daran, den Inhalt der Charta zu ändern wie kürzlich ein Projekt zweier Künstler aus Deutschland suggerierte: Die beiden luden die Bürger ein, nachzudenken, wie der Text der Charta aktualisiert werden könnte. Rein juristisch wäre es gar nicht so klar, wie man solche Änderungen überhaupt europarechtlich durchzuführen hätte da die Charta eben kein EU-Vertrag ist. 

Ungünstig ist Platzierung der Charta außerhalb der EU-Verträge auch aus einem anderen Grund: die Charta quasi zu verstecken war nämlich nicht im Sinne des eigentlichen Zieles der Charta, nämlich die „übergeordnete Bedeutung und Relevanz“ der EU-Grundrechte „für die Bürger der Union sichtbarer“ zu machen. 

Eine Botschaft vermittelt die Bezeichnung als „Charta“ allerdings deutlich: es geht hier um eine vollständige und prominente Liste von Rechten.

Na und?

Die 3.860 Wörter der Charta der Grundrechte sind in einer zugänglichen Sprache verfasst. Die meisten Bestimmungen der Charta bestehen aus einem einzigen Satz. Ihre Unterscheidung zwischen Rechten einerseits und Grundsätzen andererseits zeigt jedoch bereits, dass die Charta „leicht zu lesen, aber schwer zu verstehen“ ist. 

Und es wird noch komplexer: Im Gegensatz zur Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) des Europarates ist die Charta für die Staaten nicht immer bindend. Rechtlich gesehen kommt die Charta nur zur Anwendung, wenn ein Staat im Rahmen des EU-Rechts handelt. Dies bedeutet: Neben der Charta ist ein zweiter EU-Rechtsakt erforderlich, der in einer bestimmten Situation anwendbar wäre. Dies schafft die Notwendigkeit, nationalen Rechtsanwendern die Charter zu erklären. Und es schafft ein beträchtliches Frustrationspotential. Jedes Jahr muss die Europäische Kommission Hunderte von enttäuschenden Briefen an BürgerInnen senden, die glaubten, die Charta könne helfen, nur um dann zu erfahren, dass ihr Fall nicht in den berüchtigten „Anwendungsbereich“ des Unionsrechts fällt. 

Ist die Charta also ein Scheinriese wie bei Jim Knopf, der in der Ferne großartig aussieht, aber bei näherer Betrachtung zu einem Zwerg schrumpft? Eine solche Sichtweise würde ignorieren, was dieses noch recht neue Instrument bereits erreicht hat! Die Charta hat zu einer neuen Grundrechtskultur in den EU-Institutionen geführt. Es hat sich von einem Rechtsornament zu einer Rechtsordnung entwickelt. Auch auf nationaler Ebene haben die Gerichte gezeigt, dass die Charta erhebliche Auswirkungen haben kann - das Urteil des deutschen Bundesverfassungsgerichts zum “Recht auf Vergessen” ist nur der jüngste Gipfel dieser Entwicklung. Darüber hinaus ist die Charta ein konkreter Ausdruck der Werte, die die EU und die 28 Mitgliedstaaten teilen. Allein aus diesem Grund lohnt es sich, die Charta zu studieren. Eine Simpson-Reihe über die Charta könnte eine Option sein, um die Charta bekannter zu machen. Oder alternativ eine Blogserie, die der Charta gewidmet ist. Nun, hier ist sie: "All EU-r rights", bleiben Sie dran!


Dieser Kommentar basiert auf der Einführung in die auf Eureka veröffentlichte Blog-Reihe „All EU-r rights“. Diese Serie wird über das gesamte nächste Jahr die einzelnen Artikel der Charta erläutern um die breitere Öffentlichkeit mit der EU-Charta der Grundrechte bekannt zu machen. Wer sich für die neue Strategie zur besseren Umsetzung der Charta interessiert kann an ihrer Vorstellung am 7.12.2020 virtuell teilnehmen.

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