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La guerre contre les drogues a échoué. Rien de nouveau dans cette affirmation, même si les dirigeants européens ont du mal à l’admettre – il s'agit d'un consensus largement partagé par les experts en matière de politique concernant les drogues. Malgré plus de quatre décennies de prohibition et de peines de prison souvent sévères, jamais les drogues illégales n'ont été aussi largement disponibles et consommées par tant de personnes dans le monde.
De plus en plus de gouvernements européens reconsidèrent leur approche concernant le cannabis, à tel point que l'argument de l'Union européenne sur la “compétence nationale” et son approche consistant à fermer les yeux sur la dépénalisation du cannabis ressemble de plus en plus à un aveuglement volontaire.
Voxeurop s'est penché sur la légalisation du cannabis dans le plus grand Etat membre de l'UE, l'Allemagne – située au cœur de l'Europe, avec une population de 85 millions d'habitants et 4 millions de consommateurs de cannabis l'année dernière. Comment l'initiative de celle-ci influencera-t-elle l'approche des autres gouvernements et de l'UE ?
Contrôler, taxer, interdire la publicité, rendre les services de réduction des risques plus accessibles, cesser de stigmatiser la consommation et veiller à ce que le packaging et l'accès soient sans risques et réservés aux adultes : dans le monde entier, tels sont les angles d’attaque de toutes les tentatives gouvernementales concrètes et récentes de réglementation du cannabis récréatif.
Pendant des années, les institutions européennes ont fait la sourde oreille face aux questions sur la légalisation du cannabis. En 2011 déjà, Viviane Reding, alors commissaire européenne à la Justice, sur l'attitude de l'UE à l'égard des Etats américains, pionniers en matière de légalisation et de réglementation du cannabis, répondait que la question n'était pas du ressort de l'UE mais relevait du domaine de la santé.
Feu tricolore
Mais depuis, l'eau a coulé sous les ponts du Rhin. Après la promesse électorale de légalisation faite par la coalition dite “en feu tricolore”, le gouvernement allemand a commencé, doucement, à appuyer sur l’accélérateur. Il y a d'abord eu un certain nombre d'auditions d'experts, annoncées par Burkhard Blienert, le commissaire allemand chargé des questions de drogue et d'addiction. Puis, fin octobre 2022, un projet de loi – nommé “Eckpunktepapier” – a été publié, détaillant les points clés d’un marché du cannabis récréatif. Il devrait être suivi d'un projet de loi au Bundestag au cours du premier semestre de 2023.
En 2021, les Pays-Bas sont sortis frustrés de leur tentative de résoudre le problème du commerce de cannabis – surnommé le “problème de la backdoor” – , refroidis à l’idée de déclencher une procédure d'infraction de l’UE. Imperturbable, Berlin souhaite de son côté garder la Commission européenne dans son camp. Selon l'Eckpunktepapier, le plan A consiste pour l’heure à obtenir l'approbation des institutions européennes.
L’idée de la proposition présentée par le ministre allemand de la Santé Karl Lauterbach, est de contourner les obstacles juridiques des conventions sur le contrôle des drogues de l'ONU et du droit européen en publiant une “déclaration interprétative”. Cependant, selon une analyse juridique publiée par le Transnational Institute (TNI) en septembre 2022, les Allemands choisissent une voie délicate, différente des trois ou quatre méthodes viables identifiées dans le monde. Selon le TNI, des pays comme l'Uruguay, Malte, le Canada, le Mexique et plus récemment la Colombie ont opté pour de meilleures solutions.
Les options légales pour l'Allemagne :
Un rapport juridique de la société de cannabis médical Cansativa envisage quatre voies différentes pour l'Allemagne :
- Comme l'Uruguay et le Canada, ignorer purement et simplement les accords internationaux concernant le cannabis.
- L'Allemagne se retire des traités de l'ONU et dépose une nouvelle demande d'adhésion assortie de réserves, ce qui ralentirait considérablement le processus de légalisation.
- L'Allemagne tente de modifier les conventions de l'ONU. Un défi difficile à relever, étant donné les approches très divergentes des pays signataires des traités sur les drogues.
- L'Allemagne modifie les traités, en se basant sur la Convention de Vienne sur le droit des traités, qui permet à deux Etats signataires ou plus d’agir ensemble pour modifier un traité sans en enfreindre les dispositions.
Ces options légales sont importantes car les trois conventions de l’ONU sur les drogues contiennent des dispositions sur le cannabis. La Convention de 1961 cite la fleur et la résine de cannabis, la Convention de 1971 mentionne le THC, le composé psychoactif du cannabis, tandis que la Convention de 1988 contient des dispositions sur la culture et l'éradication du cannabis.
Selon la proposition allemande, le plan A, mentionné ci-dessus, consiste à soumettre la “déclaration interprétative” à la Commission européenne dans l'espoir d'obtenir son feu vert. Mais si cette “solution interprétative” n’est pas acceptée – ce sur quoi parient la plupart des experts en droit du cannabis vu le manque de base juridique – le gouvernement allemand a ajouté une vague option B à son document. À savoir que la législation proposée “soit accompagnée d'un plaidoyer allemand pour certains amendements/mises à jour au niveau du droit européen et international.”
Martin Jelsma, auteur de l'article Cannabis Regulation vs international and EU law: Legal tensions and compliance options, avertit dans son analyse qu'au-delà des trois conventions de l'ONU, trois conflits potentiels liés au droit européen guettent le projet allemand de réglementation du cannabis.
Tout d'abord, il s’agit de savoir si des obstacles peuvent survenir de l'acquis de Schengen et de l'ouverture des frontières au sein de l'espace Schengen. Plus précisément, comment faire face à la Convention d'application de l'Accord de Schengen du 14 juin 1985 de 1990 qui, dans l'un de ses chapitres, appelle “à prendre, en conformité avec les Conventions existantes des Nations Unies, toutes mesures nécessaires à la prévention et à la répression du trafic illicite.”
Deuxièmement, une disposition spécifique d'une décision de l'UE de 2004 sur l'harmonisation des peines pour le trafic de drogue exige que les Etats membres veillent à ce que la vente de drogue soit passible “de peines effectives, proportionnées et dissuasives.”
Enfin, il existe une dernière problématique : celle de savoir comment relier les points juridiques entre les conventions de l'ONU et la législation de l'UE.
Points clés du projet allemand :
- Les adultes de plus de 18 ans pourront acheter et posséder jusqu'à 30 g de cannabis à des fins récréatives.
- La culture privée à domicile d'un maximum de trois plantes sera légale.
- La consommation publique sera autorisée.
- Seuls les cultivateurs officiellement agréés pourront vendre du cannabis dans le pays pour un contrôle efficace par l'Etat.
- Aucune décision n'a encore été prise concernant les produits comestibles contenant du cannabis, comme les space cakes ou les bonbons.
- Une limite sur la teneur en THC pour les 18-23 ans est envisagée.
- La publicité pour les produits du cannabis sera interdite.
- Les produits du cannabis suivront l’exemple du tabac dans certains pays, avec un conditionnement neutre du paquet.
- Les ventes auront probablement lieu dans des magasins agréés, comme les pharmacies – bien que l'Association fédérale des pharmaciens allemands soit fortement opposée à cette idée.
L'Eckpunktepapier se réfère également à un arrêt de la Cour constitutionnelle allemande de 1994 et à une déclaration interprétative de 1993, lorsque la troisième Convention de l’ONU de 1988 a été ratifiée. Ces textes fournissent une base juridique pour la dépénalisation de la possession, de la culture et de l'achat de cannabis pour usage personnel. Mais ils n'offrent pas une base suffisante pour une vente, une réglementation, une taxation et une distribution contrôlées par l'Etat. Toujours en droit interne, l'Allemagne doit modifier sa propre loi sur les stupéfiants (connue sous le nom de BtMG) afin de se débarrasser des références au cannabis.
Tom Blickman, responsable du programme “Drogues et démocratie” au TNI, a déclaré à Voxeurop qu'il s'attend à ce que la Commission européenne reste prudente. Comme à son habitude, la Commission demandera plus de détails avant de fournir des orientations, estime Blickman. Il prévient que certains “gouvernements moins libéraux” de l'UE pourraient profiter de cette occasion pour repousser la proposition allemande progressiste vers le Conseil européen.
En ce qui concerne les sanctions possibles, le gouvernement allemand risque une confrontation avec l'Organe international de contrôle des stupéfiants (OICS) pour non-respect des conventions de l’ONU sur les drogues. Cette organisation est mandatée pour engager des actions en justice concernant les traités. Bien qu'il existe en théorie une possibilité de sanctions en cas de non-respect persistant – comme un embargo sur le commerce international de drogues contrôlées à l’encontre du pays contrevenant – elles n'ont jamais été adoptées par l'OICS et selon le TNI, il est très peu probable qu'elles le soient.
Dans l'histoire de l’ONU, les conventions sur les drogues n'ont elles non plus jamais été portées devant la Cour internationale de justice (CIJ).
Possible procédure d’infraction
Cette absence de répercussions internationales ne devrait pas surprendre : plus de la moitié de la population américaine vit actuellement dans un Etat dans lequel l'usage récréatif du cannabis est légal, et le Canada l’a totalement légalisé en 2018.
Enfin, rappelons que l'Allemagne serait aussi, en théorie, confrontée à une procédure d'infraction de la part de l'UE si elle procédait à la légalisation sans son approbation.
Voxeurop a envoyé ses questions à la Commission européenne. Un fonctionnaire a déclaré à Voxeurop que – malgré l'affirmation du gouvernement allemand dans un récent tweet – la Commission européenne n’avait “pas encore reçu la demande officielle de consultation de l'Allemagne”, et n’était donc pas en mesure de commenter le projet.
Sanctions pénales minimales
Il a malgré tout souligné que la législation européenne existante prévoit des sanctions pénales minimales pour le trafic de drogues illicites et interdit la culture du cannabis. En effet, il est permis dans l'UE de cultiver des plants de cannabis dont la teneur maximale en tétrahydrocannabinol (THC) est de 0,2 % – une réglementation inscrite dans la politique agricole commune de l'UE.
Toutefois, les Etats membres peuvent aller au-delà et réglementer la culture en fonction de leur appréciation de cette exception. La législation européenne est claire sur l'obligation des gouvernements de “prendre les mesures nécessaires pour que les crimes liés au trafic de drogue, y compris le cannabis, soient punissables”. Mais la législation européenne ne couvre pas l'usage personnel des drogues. Il appartient ainsi aux Etats membres de décider comment aborder la question de l'usage personnel des drogues, y compris du cannabis, selon le représentant de la Commission européenne.
Une rapide vue d’ensemble sur le cannabis en Europe
Dans toute l'Europe, un nombre croissant de pays tente de légaliser ou de réglementer le cannabis.
Malte a été le pays le plus récent à légaliser la vente et la consommation de cannabis, tandis que la République tchèque se dirige vers une réglementation et une légalisation complète.
Le gouvernement luxembourgeois, sous la pression de la France, a renoncé à l'ouverture d'un magasin de cannabis légal et attend maintenant de voir ce que fera l'Allemagne. Ironiquement, le gouvernement de Berlin se tourne également vers le Luxembourg, qui a annoncé cette année une nouvelle approche sur la légalisation du cannabis, avec un risque minimal d'enfreindre les lois européennes. Une proposition qui doit encore être adoptée par son parlement national.
Bien qu’elle ne soit pas membre de l'UE, la Suisse est en voie de légaliser le cannabis récréatif dans deux de ses cantons.
Il y a deux ans, l'Autriche a supprimé toutes les sanctions liées à la consommation et à la possession privée de cannabis.
L'Italie et la Croatie ont toutes deux échoué récemment dans leurs tentatives d'adopter des projets de loi en faveur de la légalisation du cannabis.
En Espagne, plus de 500 clubs sociaux de cannabis légaux offrent à des millions de consommateurs un accès semi-légal à cette drogue.
Enfin, les Pays-Bas, largement associés à la légalisation du cannabis, ne réglementent que la consommation et, du moins au regard de la loi, interdisent toujours la culture et la vente dans les coffee shops.
Ainsi, alors que Berlin peut simplement choisir d'ignorer les traités de l’ONU (vraisemblablement sans graves conséquences) il sera plus difficile de se conformer à la législation européenne. Si le non-respect est invoqué dans une procédure d'infraction, l’Allemagne pourrait se voir infliger de lourdes pénalités financières.
En fin de compte, une politique européenne sur le cannabis réglementé est davantage une question de “quand” que de “si”. C’est d'autant plus vrai si l’UE prend au sérieux tous les avis d'experts publiés ces dernières années sur la réduction des risques et les droits de l'homme – dont certains émanent d'organes de ses Etats membres. Cette réalité met en évidence les arguments en faveur de marchés du cannabis contrôlés, taxés et réglementés, qui protégeraient les jeunes européens et la santé de tous les citoyens.
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