La legalizzazione della cannabis in Germania e le ripercussioni in Europa

La guerra alla droga è fallita. Non c'è nulla di nuovo in questa affermazione, anche se sembra che i leader europei impieghino parecchio per rendersene conto. Nel frattempo è ampiamente condivisa dagli esperti di politica delle droghe. Mai le droghe illegali sono state così disponibili e consumate da così tante persone nel mondo, nonostante oltre quattro decenni di proibizionismo e pene detentive spesso severe. 

Un numero crescente di governi europei sta riconsiderando la propria legislazione sulla cannabis, al punto che l'argomento della "competenza nazionale" dell'Unione europea e il suo approccio di chiudere un occhio sulla depenalizzazione della cannabis cominciano a sembrare miopi.

Voxeurop ha analizzato la legalizzazione nel più grande stato membro dell'Ue, la Germania : con la sua posizione nel cuore dell'Europa, la sua popolazione di 85 milioni di abitanti e i suoi 4 milioni di consumatori di cannabis nel 2021. Come influirà l'iniziativa tedesca sull'approccio degli altri governi e dell'Ue?

Controllarla, tassarla, vietare la pubblicità, rendere disponibili i servizi che si occupano di riduzione del danno, smettere di stigmatizzare il consumo e garantire che il confezionamento e l'accesso siano sicuri e disponibili solo per gli adulti: in tutto il mondo, questi sono i capisaldi di tutti i recenti tentativi governativi di regolamentare la cannabis ricreativa.

Per anni, le istituzioni europee si sono voltate dall'altra parte o hanno fatto finta di non sentire quando sono state interpellate sulla legalizzazione della cannabis. Nel 2011, ho chiesto a Viviane Reding, allora commissaria europea per la giustizia e gli affari interni, quale fosse l'atteggiamento dell'Ue nei confronti degli Stati Uniti che stavano facendo da pionieri nella legalizzazione e nella regolamentazione della cannabis. Come sempre, Reding rispose che non era una competenza dell'Ue, che si trattava di una questione sanitaria, e così via.

Da allora, però, molta acqua è passata sotto i ponti (sul Reno). In seguito alla promessa elettorale di legalizzare la cannabis da parte della coalizione giallo-rosso-verde tedesca, quest'anno il governo di Berlino ha iniziato a scaldare i motori, anche se lentamente. Prima sono state organizzate una serie di audizioni di esperti, annunciate dal commissario tedesco per le dipendenze e le droghe, Burkhard Blienert. Poi, a fine ottobre, è stata pubblicata una bozza di proposta ("Eckpunktepapier") che illustra un piano per un mercato della cannabis a scopo ricreativo. Sarà seguita da una proposta di legge al Bundestag, la Camera bassa, nella prima metà del 2023.

L'anno scorso i Paesi Bassi sono stati frustrati nel loro tentativo di risolvere il problema della cannabis all'ingrosso dalla prospettiva di innescare una procedura di infrazione della legge europea. Berlino ha intenzione di mettere la commissione europea dalla sua parte. Secondo l'Eckpunktepapier, il piano A consiste nell'ottenere l'approvazione delle istituzioni europee.

Nella proposta, presentata dal ministro della salute tedesco Karl Lauterbach, l'idea è quella di aggirare gli ostacoli legali delle convenzioni Onu sul controllo delle droghe e del diritto dell'Ue, semplicemente rilasciando una "dichiarazione interpretativa". Tuttavia, secondo un'analisi legale pubblicata dal Transnational Institute (TNI) nel settembre 2022, i tedeschi stanno scegliendo una strada delicata, e non uno dei tre o quattro metodi praticabili individuati in tutto il mondo. Secondo il TNI, paesi come l'Uruguay, Malta, il Canada, il Messico e più recentemente la Colombia hanno optato per soluzioni migliori.

Questo è importante, perché tutte e tre le convenzioni Onu sulle droghe contengono disposizioni sulla cannabis. La Convenzione del 1961 nomina il fiore e la resina della cannabis, la Convenzione del 1971 menziona il Thc, il composto psicoattivo della cannabis, mentre la Convenzione del 1988 contiene disposizioni sulla coltivazione e l'eradicazione della cannabis.

Secondo la proposta tedesca, il suddetto piano A consiste nel presentare la "dichiarazione interpretativa" alla commissione europea, nella speranza di ottenere il via libera. Ma se questa "soluzione interpretativa" non dovesse passare – cosa su cui la maggior parte degli esperti di legge sulla cannabis scommette, data la mancanza di basi legali – il governo di Berlino ha aggiunto una vaga opzione B al suo documento preparatorio. Vale a dire, che la legislazione proposta "sia accompagnata da una richiesta tedesca di alcuni emendamenti/aggiornamenti a livello di diritto comunitario e internazionale".

Martin Jelsma, autore del documento Cannabis Regulation vs international and EU law: Legal tensions and compliance options, avverte nella sua analisi che, oltre alle tre convenzioni Onu, ci sono tre potenziali conflitti relativi al diritto dell'Ue in attesa del piano tedesco di regolamentazione della cannabis.

In primo luogo, c'è la questione degli ostacoli derivanti dall'acquis di Schengen e dall'apertura delle frontiere all'interno dell'area di libera circolazione. Più specificamente, come affrontare la Convenzione di applicazione dell'Accordo di Schengen del 14 giugno 1985 del 1990, che, in uno dei suoi capitoli, chiede di "adottare, in conformità con le convenzioni delle Nazioni Unite esistenti, tutte le misure necessarie per prevenire e punire il traffico illecito".

In secondo luogo, una disposizione specifica di una decisione dell'Ue del 2004 sull'armonizzazione delle sanzioni per il traffico di droga richiede ai paesi dell'Ue di garantire che la vendita di droga sia "punita con sanzioni penali efficaci, proporzionate e dissuasive".

Infine, c'è la questione di come armonizzare i punti legali tra le convenzioni Onu e le leggi dell'Ue.

L'Eckpunktepapier fa riferimento anche a una sentenza del 1994 della Corte Costituzionale tedesca e a una precedente dichiarazione interpretativa del 1993, quando fu ratificata la Terza Convenzione Onu del 1988. Questi testi forniscono una base giuridica per la depenalizzazione del possesso, della coltivazione e dell'acquisto per uso personale, ma non offrono una base sufficiente per la vendita, la regolamentazione, la tassazione e la distribuzione all'ingrosso controllata dallo stato. Anche nel diritto interno, la Germania deve modificare la propria legge sugli stupefacenti (nota come BtMG) per eliminare i riferimenti alla cannabis.

Tom Blickman, responsabile del programma droghe e democrazia del Transnational Institute, dice a Voxeurop che si aspetta che la commissione europea rimanga cauta. Come è sua abitudine, la Commissione chiederà maggiori dettagli prima di fornire indicazioni, ritiene Blickman. Sottolinea che alcuni "governi meno liberali" dell'Ue potrebbero sfruttare questa opportunità per respingere la proposta progressista tedesca in seno al consiglio europeo.

In termini di possibili sanzioni, il governo tedesco rischia un confronto con l'International Narcotics Control Board (INCB) per il mancato rispetto delle convenzioni Onu sulle droghe. Questa organizzazione ha il compito di intraprendere azioni legali in merito ai trattati. Sebbene esista la possibilità teorica di sanzioni in caso di persistente inadempienza – come l'embargo sul commercio internazionale di droghe controllate con il paese trasgressore – esse non sono mai state adottate dall'INCB e il TNI ritiene altamente improbabile che vengano attivate.

Inoltre, nella storia delle Nazioni Unite, le convenzioni sulle droghe non sono mai state portate davanti alla Corte internazionale di giustizia (CIG).

Questa mancanza di ripercussioni internazionali non dovrebbe sorprendere, dato che più della metà della popolazione statunitense vive attualmente in uno stato in cui l'uso ricreativo della cannabis è legale e che il Canada ha reso la cannabis completamente legale nel 2018.

Infine, per completezza, anche la Germania – in teoria – andrebbe incontro a una procedura di infrazione da parte dell'Ue se procedesse alla legalizzazione senza l'approvazione dell'Unione.

Voxeurop ha inviato le sue domande alla commissione europea. L'attesa per la risposta è stata insolitamente lunga – 8 giorni – a dimostrazione della delicatezza dell'argomento. Il funzionario che ha risposto ha detto a Voxeurop che - nonostante la dichiarazione del governo tedesco in un recente tweet – la commissione europea "non ha ancora ricevuto la richiesta ufficiale di consultazione da parte della Germania", e quindi non è ancora in grado di commentare il progetto.

Tuttavia, il funzionario ha sottolineato che la legislazione europea vigente prevede sanzioni penali minime per il traffico di droghe illegali e vieta la coltivazione della cannabis. Infatti, "nell'Ue è consentito coltivare piante di cannabis con un contenuto massimo di tetraidrocannabinolo (THC) dello 0,2%”, un regolamento sancito dalla politica agricola comune dell'Ue.

Tuttavia, gli stati membri possono andare oltre e regolamentare la coltivazione in base alla loro valutazione di questa eccezione. La legislazione dell'Ue è chiara sull'obbligo dei governi di "adottare le misure necessarie per garantire che i reati legati al traffico di droga, compresa la cannabis, siano punibili". 

Ma la legislazione europea non copre il consumo personale di droghe. Spetta quindi agli stati membri decidere come affrontare la questione dell'uso personale, compresa la cannabis, ha detto il funzionario della commissione Ue.

Quindi, mentre il governo di Berlino può semplicemente scegliere di ignorare i trattati Onu, presumibilmente senza conseguenze, sarà più difficile conformarsi alla legislazione Ue. Se la non conformità viene citata in una procedura di infrazione, i tedeschi potrebbero incorrere in pesanti sanzioni finanziarie.

In definitiva, una politica dell'Ue sulla cannabis regolamentata è più una questione di quando che di se. Questo è particolarmente vero se prendono sul serio tutti i pareri degli esperti pubblicati negli ultimi anni sulla riduzione dei danni e sui diritti umani, alcuni dei quali sono stati emessi da organismi della stessa Unione. Questo sottolinea la necessità di mercati controllati, tassati e regolamentati, che proteggano i giovani europei e la salute di tutti i cittadini.

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