Comment la légalisation du cannabis en discussion en Allemagne bouscule ses partenaires et l’UE

La guerre contre les drogues a échoué. Rien de nouveau dans cette affirmation, même si les dirigeants européens ont du mal à l’admettre – il s'agit d'un consensus largement partagé par les experts en matière de politique concernant les drogues. Malgré plus de quatre décennies de prohibition et de peines de prison souvent sévères, jamais les drogues illégales n'ont été aussi largement disponibles et consommées par tant de personnes dans le monde.

De plus en plus de gouvernements européens reconsidèrent leur approche concernant le cannabis, à tel point que l'argument de l'Union européenne sur la “compétence nationale” et son approche consistant à fermer les yeux sur la dépénalisation du cannabis ressemble de plus en plus à un aveuglement volontaire.

Voxeurop s'est penché sur la légalisation du cannabis dans le plus grand Etat membre de l'UE, l'Allemagne – située au cœur de l'Europe, avec une population de 85 millions d'habitants et 4 millions de consommateurs de cannabis l'année dernière. Comment l'initiative de celle-ci influencera-t-elle l'approche des autres gouvernements et de l'UE ?

Contrôler, taxer, interdire la publicité, rendre les services de réduction des risques plus accessibles, cesser de stigmatiser la consommation et veiller à ce que le packaging et l'accès soient sans risques et réservés aux adultes : dans le monde entier, tels sont les angles d’attaque de toutes les tentatives gouvernementales concrètes et récentes de réglementation du cannabis récréatif.

Pendant des années, les institutions européennes ont fait la sourde oreille face aux questions sur la légalisation du cannabis. En 2011 déjà, Viviane Reding, alors commissaire européenne à la Justice, sur l'attitude de l'UE à l'égard des Etats américains, pionniers en matière de légalisation et de réglementation du cannabis, répondait que la question n'était pas du ressort de l'UE mais relevait du domaine de la santé.

Feu tricolore

Mais depuis, l'eau a coulé sous les ponts du Rhin. Après la promesse électorale de légalisation faite par la coalition dite “en feu tricolore”, le gouvernement allemand a commencé, doucement, à appuyer sur l’accélérateur. Il y a d'abord eu un certain nombre d'auditions d'experts, annoncées par Burkhard Blienert, le commissaire allemand chargé des questions de drogue et d'addiction. Puis, fin octobre 2022, un projet de loi – nommé  “Eckpunktepapier” – a été publié, détaillant les points clés d’un marché du cannabis récréatif. Il devrait être suivi d'un projet de loi au Bundestag au cours du premier semestre de 2023.

En 2021, les Pays-Bas sont sortis frustrés de leur tentative de résoudre le problème du commerce de cannabis – surnommé le “problème de la backdoor” – , refroidis à l’idée de déclencher une procédure d'infraction de l’UE. Imperturbable, Berlin souhaite de son côté garder la Commission européenne dans son camp. Selon l'Eckpunktepapier, le plan A consiste pour l’heure à obtenir l'approbation des institutions européennes.

L’idée de la proposition présentée par le ministre allemand de la Santé Karl Lauterbach, est de contourner les obstacles juridiques des conventions sur le contrôle des drogues de l'ONU et du droit européen en publiant une “déclaration interprétative”. Cependant, selon une analyse juridique publiée par le Transnational Institute (TNI) en septembre 2022, les Allemands choisissent une voie délicate, différente des trois ou quatre méthodes viables identifiées dans le monde. Selon le TNI, des pays comme l'Uruguay, Malte, le Canada, le Mexique et plus récemment la Colombie ont opté pour de meilleures solutions.

Ces options légales sont importantes car les trois conventions de l’ONU sur les drogues contiennent des dispositions sur le cannabis. La Convention de 1961 cite la fleur et la résine de cannabis, la Convention de 1971 mentionne le THC, le composé psychoactif du cannabis, tandis que la Convention de 1988 contient des dispositions sur la culture et l'éradication du cannabis.

Selon la proposition allemande, le plan A, mentionné ci-dessus, consiste à soumettre la “déclaration interprétative” à la Commission européenne dans l'espoir d'obtenir son feu vert. Mais si cette “solution interprétative” n’est pas acceptée – ce sur quoi parient la plupart des experts en droit du cannabis vu le manque de base juridique – le gouvernement allemand a ajouté une vague option B à son document. À savoir que la législation proposée “soit accompagnée d'un plaidoyer allemand pour certains amendements/mises à jour au niveau du droit européen et international.”

Martin Jelsma, auteur de l'article Cannabis Regulation vs international and EU law: Legal tensions and compliance options, avertit dans son analyse qu'au-delà des trois conventions de l'ONU, trois conflits potentiels liés au droit européen guettent le projet allemand de réglementation du cannabis.

Tout d'abord, il s’agit de savoir si des obstacles peuvent survenir de l'acquis de Schengen et de l'ouverture des frontières au sein de l'espace Schengen. Plus précisément, comment faire face à la Convention d'application de l'Accord de Schengen du 14 juin 1985 de 1990 qui, dans l'un de ses chapitres, appelle “à prendre, en conformité avec les Conventions existantes des Nations Unies, toutes mesures nécessaires à la prévention et à la répression du trafic illicite.”

Deuxièmement, une disposition spécifique d'une décision de l'UE de 2004 sur l'harmonisation des peines pour le trafic de drogue exige que les Etats membres veillent à ce que la vente de drogue soit passible “de peines effectives, proportionnées et dissuasives.”

Enfin, il existe une dernière problématique : celle de savoir  comment relier les points juridiques entre les conventions de l'ONU et la législation de l'UE.