Pläne zur Cannabis-Legalisierung in Deutschland setzen die EU unter Druck

Der Kampf gegen Drogen ist gescheitert. Diese von den großen politischen Führungspersönlichkeiten in Europa nur langsam anerkannte Tatsache ist nichts Neues, sondern vielmehr Konsens unter den Expertinnen und Experten in der Drogenpolitik. Nach über vier Jahrzehnten strenger Verbote und oft harter Haftstrafen waren illegale Drogen noch nie so leicht verfügbar und so beliebt wie heute. Deswegen reflektieren immer mehr Regierungen in Europa ihren Umgang mit Cannabis – und so scheint die Strategie der EU, sich im Sinne der „nationalen Kompetenz” der Mitgliedstaaten nicht mit der Entkriminalisierung von Cannabis zu befassen, mittlerweile sehr kurzsichtig.

Deutschland ist mit einer Bevölkerung von 85 Millionen der größte EU-Mitgliedstaat und zählte 2021 rund vier Millionen Cannabis-Konsumentinnen und -Konsumenten. Voxeurop hat sich damit befasst, wie der deutsche Vorstoß in Sachen Legalisierung die Drogenpolitik anderer Regierungen und der EU beeinflussen könnte.

Regulierung, Steuern, Werbeverbot, Anlaufstellen für Konsumentinnen und Konsumenten, Entstigmatisierung des Verbrauchs, sicherer Vertrieb und Verkauf nur an Erwachsene – so versuchen Regierungen auf der ganzen Welt, faktengestützt den privaten (nicht-medizinischen) Cannabis-Konsum zu regulieren. Jahrelang ist die EU dem Thema Cannabis-Legalisierung ausgewichen. 2011 hat der Autor dieses Artikels die damalige EU-Kommissarin für Justiz und Inneres Viviane Reding zur Einstellung der EU hinsichtlich der US-Bundesstaaten befragt, die in Sachen Legalisierung und Regulierung von Cannabis erste Schritte machten. Wie üblich antwortete sie: Es handele sich dabei nicht um den Zuständigkeitsbereich der EU, sondern sei ein Thema aus dem Gesundheitsbereich.

Seither ist viel Wasser den Rhein hinuntergeflossen. Dieses Jahr schließlich hat die Ampelkoalition das Thema in Anlehnung an ihr Wahlversprechen langsam wieder angekurbelt: Zunächst kündigte der Beauftragte für Sucht- und Drogenfragen der Bundesregierung Burkhard Blienert eine Reihe von Expertenbefragungen an. Nach diesen Befragungen wurde Ende Oktober ein Eckpunktepapier zu einem möglichen legalen Cannabis-Markt veröffentlicht. In der ersten Jahreshälfte 2023 will der Bundestag ein entsprechendes Gesetz auf den Weg bringen.

Erst letztes Jahr haben auch die Niederlande versucht, den Markt für Cannabis und die bestehende „illegale Hintertür” neu zu regulieren – womit sie ein Vertragsverletzungsverfahren ausgelöst hätten. Berlin lässt sich davon nicht verunsichern, sondern plant, die EU-Kommission in den Prozess einzubeziehen. Der im Eckpunktepapier aufgeführte Plan A ist, die Erlaubnis der EU-Institutionen zu erhalten: Die Idee ist, die rechtlichen Hürden des Übereinkommens der Vereinten Nationen gegen den unerlaubten Verkehr mit Suchtstoffen mithilfe einer sogenannten „Interpretationserklärung” zu umgehen. Allerdings ist dies einer Analyse des Transnational Institute (TNI) von September 2022 zufolge ein komplizierter Weg, der nicht zu den wenigen international bereits erprobten Lösungen gehört. Laut TNI haben Länder wie Uruguay, Malta, Kanada, Mexiko und kürzlich auch Kolumbien bessere Lösungen gefunden.

Das ist wichtig, weil alle drei UN-Konventionen zum Thema Drogen Vorlagen zu Cannabis enthalten. Das heißt: die Benennung der Cannabispflanze und ihres Harzes in der Konvention von 1961, der in Cannabis enthaltenen psychoaktiven Substanz THC in der Konvention von 1971 und sowohl Anbau als auch Vernichtung von Cannabispflanzen in der Konvention von 1988.

Sollte der interpretative Plan A nicht aufgehen – wie es die meisten Expertinnen und Experten für die Gesetzgebung rund um Cannabis angesichts der fehlenden rechtlichen Grundlage erwarten – wird im von Gesundheitsminister Karl Lauterbach vorgestellten Eckpunktepapier schwammig ein Plan B angeführt: „Das Vorhaben kann dabei flankiert werden durch einen Einsatz Deutschlands für einzelne Änderungen/ Aktualisierungen auf EU- und Völkerrechtsebene”, heißt es in der Veröffentlichung. 

Doch damit wäre es nicht getan. Martin Jelsma warnt in seiner Veröffentlichung zur Cannabis-Regulierung im Kontext von internationalem Recht und EU-Recht vor drei weiteren potenziellen Hürden, die die Bundesregierung auf EU-Ebene erwarten. Erstens stelle sich die Frage, inwiefern eine mögliche Cannabis-Legalisierung in Deutschland in Einklang mit dem Schengen-Abkommen oder vielmehr mit dem 1990 beschlossenen „Übereinkommen zur Durchführung des Übereinkommens von Schengen vom 14. Juni 1985” steht. Darin ist festgelegt, dass sich alle unterzeichnenden Parteien dazu verpflichten, „unter Berücksichtigung der bestehenden Übereinkommen der Vereinten Nationen alle notwendigen Maßnahmen zu treffen, die zur Unterbindung des unerlaubten Handels mit Betäubungsmitteln erforderlich sind.” Zweitens heiße es in einem Rahmenbeschluss der EU zur Festlegung von Mindeststrafen im Bereich des illegalen Drogenhandels, alle Mitgliedstaaten müssten sicherstellen, dass der Verkauf von Drogen „mit wirksamen, verhältnismäßigen und abschreckenden strafrechtlichen Sanktionen bedroht” werde.

Und drittens warnt Jelsma, dass eine gleichzeitiges Befolgen der UN-Konventionen und des EU-Rechts möglicherweise nur schwer umzusetzen ist.

Das Eckpunktepapier verweist auch auf ein Urteil des Bundesverfassungsgerichts von 1994 und eine Interpretationserklärung aus dem Jahr 1993, in dem die dritte UN-Konvention zum Thema Drogenbesitz ratifiziert wurde. Diese Texte bilden zwar die rechtliche Grundlage für die Entkriminalisierung von Besitz, Anbau und Erwerb von nicht-medizinischem Cannabis, genügen aber weder als Grundstein für die Einführung eines staatlich regulierten Verkaufs an die breite Masse noch für entsprechende Steuern. Dafür muss die Bundesregierung zunächst auf nationaler Ebene Verweise auf Cannabis aus dem Betäubungsmittelgesetz (BtMG) streichen.

Tom Blickman leitet das TNI-Programm für Rauschmittel und Demokratie und äußert gegenüber Voxeurop, die EU-Kommission werde seiner Einschätzung nach zurückhaltend bleiben und wie üblich zunächst mehr Details erfragen, bevor sie eine neue Regelung in Deutschland erlaubt. Blickman fürchtet, einige „weniger liberale Regierungen” im Europäischen Rat könnten diese Gelegenheit nutzen, um den vergleichsweise fortschrittlichen Vorstoß der Bundesregierung klein zu halten.

Was mögliche Sanktionen angeht, riskiert Deutschland wegen Nichteinhaltung der Rauschmittelbestimmungen der UN eine Konfrontation mit dem Internationalen Suchtstoffkontrollrat (INCB). Dieser überwacht die vorschriftsmäßige Ausführung der Verträge und hat in der Theorie die Möglichkeit, Sanktionen wie etwa ein Embargo des internationalen Handels regulierter Arznei- und Rauschmittel mit dem entsprechenden Land auszusprechen – allerdings hat der INCB derartige Maßnahmen noch nie ergriffen und das TNI hält es für äußerst unwahrscheinlich, dass sie nun tatsächlich eingesetzt werden. Ebenso kam es bisher nicht ein einziges Mal vor, dass die Rauschmittel-Konventionen bis vor den Internationalen Gerichtshof (IGH) gebracht wurden.

Das Ausbleiben eines internationalen Aufschreis ist wenig überraschend, lebt doch über die Hälfte der US-amerikanischen Bevölkerung in Bundesstaaten, in denen auch der nicht-medizinische Konsum von Cannabis legal ist – was noch gar nichts ist im Vergleich zu Kanada, wo Gras seit 2018 vollständig legalisiert wurde.

Zu guter Letzt tritt Deutschland in der Theorie auf EU-Ebene ein Vertragsverletzungsverfahren los, wenn die Cannabis-Legalisierung ohne Zustimmung der EU vorangebracht wird.

Dass Voxeurop nach der Einsendung von Fragen an die EU-Kommission ungewöhnlich lange auf eine Antwort warten musste, verdeutlicht, wie sensibel das Thema ist. Nach acht Tagen kam schließlich die Erklärung, die EU-Kommission habe – anders als die Bundesregierung zuvor via Twitter verkündet hatte – „von Deutschland bisher keinen offiziellen Antrag auf Konsultation erhalten” und könne deswegen das Projekt noch nicht kommentieren.

Es folgte der Hinweis, dass nach geltendem EU-Recht ein Mindeststrafmaß für den illegalen Drogenhandel besteht und der Anbau von Cannabis verboten ist. Jedoch sei es “in der EU erlaubt, Cannabis mit einem maximalen Tetrahydrocannabinol-Wert (THC-Wert) von 0,2 Prozent anzubauen.” Diese Regulierung findet sich in der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) der EU, wobei die Mitgliedstaaten in Anlehnung an diese Ausnahme eigene Regelungen aufstellen können. Sie sind dabei nach geltendem EU-Recht klar dazu verpflichtet, “alle notwendigen Maßnahmen zu treffen, um Straftaten im Bereich des Handels mit Betäubungsmitteln – darunter auch Cannabis – bestrafen zu können”. Nicht im EU-Recht enthalten ist eine Regelung zum Eigenkonsum von Rauschmitteln. Hier liege es an den Mitgliedstaaten, eine eigene Vorgehensweise zu etablieren, so die EU-Kommission in ihrer Antwort an Voxeurop.

Während die Bundesregierung also die UN-Konventionen einfach ignorieren kann und dabei höchstwahrscheinlich nicht mit strengen Konsequenzen rechnen muss, gestaltet sich die Einhaltung der Regelungen auf EU-Ebene komplizierter. Sollte die Nichteinhaltung der Regelungen in einem Vertragsverletzungsverfahren angeführt werden, könnten auf Deutschland hohe finanzielle Sanktionen zukommen. Letzten Endes ist die einheitliche Regulierung von Cannabis auf EU-Ebene nur eine Frage der Zeit. Dies gilt vor allem dann, wenn alle in den letzten Jahren – teilweise von den EU-Institutionen – veröffentlichten Empfehlungen zur Minderung der Gefahren und Umsetzung der Menschenrechte ernst genommen werden. Denn diese sind nicht selten für einen kontrollierten, besteuerten und regulierten Cannabis-Markt, der zum Schutz junger Europäerinnen und Europäer und der Gesundheit der Gesamtbevölkerung beitragen würde.

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